Согласно Чичерину, «естественную область деятельности местных учреждений составляют хозяйственные нужды местности», «чисто местные дела»; однако он понимал, что «даже чисто местные интересы являются вместе и интересом общим», поэтому органы самоуправления должны находиться под контролем правительственной власти, которая, впрочем, не имеет права вмешиваться в частную деятельность, пока та не влияет «на общее благосостояние».
Чичерин допускал, что органы самоуправления могут ведать и государственными делами, но тогда они выступают уже в качестве органов правительства, которое подвергает их «ближайшему контролю и руководству»: его право на такой контроль обусловлено тем, что «за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно». Иными словами, нельзя ведать дела, за которые отвечает правительство, не подчиняясь ему и оставаясь от него независимым. «Здесь вопрос не о большем или меньшем доверии правительства к обществу, а о юридической постановке дела», - подчеркивал Чичерин. Государство, передавая органам самоуправления свои дела, вручает им принадлежащую ему принудительную власть.
Эти взгляды Чичерин развивал и в публицистических статьях на земскую тему. Полемизируя в одной из них с В.И. Герье, назвавшим в докладе Московскому губернскому земскому собранию земские учреждения государственными, Чичерин метко указал на уязвимость этого взгляда и опасные перспективы, которые он открывает. «Для него (т.е. В.И. Герье - автор) размежевание отдельных сфер деятельности путем юридических определений есть признак недоверия, между тем как именно это составляет основу всякого благоустроенного порядка. Без этого общественная жизнь превращается в хаотическое брожение ничем не сдержанных и [ничем не] ограждаемых сил, ведущее только к нескончаемым притеснениям». Приверженцы «государственного» самоуправления, отрицая негосударственный характер местных дел, тем самым лишают земство реальной почвы. Ведь если «единственно в видах целесообразности государство предоставляет некоторые дела выборным лицам», то «оно всегда может, ввиду той же всему поддающейся целесообразности, взять все управление на себя» и упразднить земство. Словом, идея «государственного» земства не только не могла защитить его от бюрократии, но даже идеологически вооружала последнюю. А между тем «Россия более, нежели какое-либо государство, нуждается в бережном отношении к общественным силам, ибо это - самая слабая ее сторона», с горечью писал Чичерин.
В 1890-е годы он выступает сторонником «сильного, облеченного правами земства». Только такое земство, считал Чичерин, способно обуздать бюрократию: «всякие другие сдержки совершенно несостоятельны». Полагая, что самодержавная власть с присущей ей бюрократической централизацией свое призвание выполнила, он выражает взгляды, суть которых его бывший ученик В.О. Ключевский удачно обобщил в афоризме, явно навеянном чтением чичеринского «Курса государственной науки»: «Централизация хороша только весьма хорошая, а самоуправление сносно и посредственное».
Когда вышла в свет известная записка Витте, который, беря Чичерина в союзники, доказывал необходимость упразднения земства (как это поняли либералы - Струве, Шипов, Чичерин), то последний, задетый за живое такой бесцеремонностью, в подцензурных своих трудах упрямо настаивал, что земство совместимо с самодержавием и не мешает ему. Он не был вполне искренен: мы видим, что в бесцензурной «России накануне XX столетия» Чичерин ясно высказался, что ограничение самодержавия и бюрократического произвола стало насущно необходимо. Защищая земство от нападок Витте, он ради благой цели доходил до полного искажения исторической правды, когда утверждал, что «земство держало себя смирно, в пределах своих полномочий; оно строило школы и больницы; ничего большего оно не домогалось». Признавая недостатки Положения 1864 года («земству не было дано власти даже в собственной его сфере»), он полагал, однако, что «взгляд на земство как на частную сферу деятельности имел для него и благие последствия. Это дало ему возможность устраивать свое хозяйство сообразно с указаниями жизни, а не по указке бюрократии». Земскую реформу 1890 года и Положение о земских начальниках Чичерин решительно осуждал, а деятельность прежних земских учреждений был склонен приукрашивать: они якобы «поставлены были в независимое положение и наполнялись лучшими местными силами, цветом провинциального общества».
В принципе он остался верен своему взгляду на самоуправление как поприще для аристократии. Распад сословного строя должен, по Чичерину, повести к тому, что из «лучшей части дворянства» образуется «ядро для класса независимых землевладельцев, управляющих местными делами и через это влияющих и на общий ход государственной жизни». Поэтому Чичерин выступал последовательным сторонником имущественного ценза («При всех возможных комбинациях надобно признать общим правилом, что голос в местных учреждениях должны иметь те, которые расходы выплачивают из своих карманов») и противником демократии, которую характеризовал так: «…Демократический строй основан чисто на выборном начале, с устранением всякого ценза. Можно сказать, что это - худший из всех порядков, ибо здесь преобладание получает неимущая, необразованная и неустроенная масса, которая или увлекается демагогами, или покорствует бюрократии» [14, стр. 137-140].
В нашумевшей полемике с Д.Н. Шиповым по поводу взаимных отношений губернских и уездных земств Чичерин выступил противником и так называемой «земской бюрократии». Шипов, понимавший задачу земства в этико-социальном смысле, как «ослабление исторически сложившейся социальной несправедливости», то есть имущественного неравенства, полагал, что губернское земство, «как более крупный общественный союз, должно иметь своей задачей… по возможности смягчать неизбежные неравенства в более мелких общественных союзах». Руководя уездом, губерния должна находиться с ним в «отношениях взаимодействия и гармонии». В идеях Шипова Чичерин усмотрел невольную проповедь социалистических начал и бюрократической регламентации, и в ряде статей постарался их опровергнуть. Он указывал на то, что сущность земских учреждений «заключается в самоуправлении путем самообложения. Они должны устраивать свои дела на свой собственный счет, а не из чужого кармана». Критикуя «земскую бюрократию», Чичерин оставался чужд полемического задора и трезво отмечал, что она все же лучше правительственной, поскольку ближе к населению.
Чичерин, со своим взглядом на земство как на общественный институт, выполняющий собственные задачи, был, похоже, совершенно одинок в современной ему науке права. Это обстоятельство дало повод одному тогдашнему юристу пренебрежительно назвать Чичерина «эпигоном» общественной теории самоуправления. [14, стр. 141].
1.6.2 К.Д. Кавелин о местном самоуправлении и земской реформе 1864 года
Кавелин приветствовал закон о местном самоуправлении от 1 января 1864 года. Его восхищает то, что принцип самоуправления проводится осторожно и последовательно, что законодательство не забегает вперед. Окончательный вывод говорит сам за себя: «Мы убеждены, что сделано все, что нужно, и что больше делать не следовало». Кавелин уверен в будущности самоуправления, но, подобно Чичерину, не видит пока в обществе сил для полного его развития и хвалит осторожность правительства, которое не дает сразу слишком много, больше, чем общество может взять.
В равной степени, что и Чичериным, им владеет неприязнь к самодовлеющей бюрократии. Он вообще считает, что «местные земские учреждения были до сих пор пропитаны чиновническим бюрократическим элементом; они только по имени, по названию были земские». Надеясь, подобно Чичерину, на союз общества и высшей власти против бюрократии, Кавелин находит в Положении то, что хотел бы найти: именно ограждение земских учреждений от ее «произвольных вмешательств». Но, отдавая дворянству ведущую роль в земстве, Кавелин отлично от Чичерина трактует сословный вопрос: мудрость правительства он усматривает в том, что оно «не сообщило землевладельческому элементу сословной окраски», что могло бы вызвать «худшее из всех зол - зависть и взаимную вражду сословий». По Кавелину, земство должно примирить и сблизить ныне разрозненные сословия посредством их постепенного слияния. Здесь Кавелин не изменил своему убеждению, которым руководствовался еще в период крестьянской реформы, что в России нет коренных противоречий между дворянством и крестьянством. Чичерин же был более сдержан, отмечая, что «в России дворянство и крестьянство, до последней минуты, составляли две бесконечно отстоявшие друг от друга крайности властителей и подвластных».
В одном письме, относящемся к 1865 году, Кавелин писал о земстве: «После отмены крепостного права ни один внутренний русский вопрос не интересует меня так живо, как этот. От успеха земских учреждений зависит вся наша ближайшая будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции и скоро ли ее получим. Выходки московского дворянства скорее отдалят нас от этой цели, выказывая все наше малолетство и пошлость. (…) Пора бросить глупости и начать дело делать, а дело теперь в земских учреждениях, и нигде более». В этом вопросе его взгляды полностью совпадали с мнением Чичерина, считавшего местное самоуправление «школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку» [14, стр. 50-51].
1.6.3 А.Д. Градовский о местном самоуправлении и земской реформе 1864 года
В «Началах русского государственного права» Градовский обстоятельно рассматривает местное управление и самоуправление в их историческом развитии. Взгляд автора на земство явно расходится с официальным. В восприятии Градовского «самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе, как при помощи административных актов, обязательных для жителей». Государство, перепоручая часть своих функций органам самоуправления, превращает их тем самым во властные органы [24, стр. 124-125].
Подобно Л. Штейну, Градовский разделял компетенцию органов самоуправления на две сферы: «естественную» (собственную) и «правительственную» (делегированную). Однако неуклонную историческую тенденцию он видел в том, что эта «естественная сфера нисходит на второй план, а в некоторых государствах вовсе утрачивается… Все это, при исследовании вопроса о самоуправлении, выдвигает на первый план чисто правительственные задачи». В конечном счете, утверждал Градовский, «вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти», то есть самоуправление - часть общей государственной системы, но построенная на привлечении общественных элементов, участвующих через это в политической жизни страны [14, стр. 78].
В то же время общественное управление Градовский рассматривает как важный фактор государственной жизни. Самоуправление он воспринимает как политическую школу, в которой только и способно сформироваться подлинное гражданское общество.
Подобное понимание земской деятельности вполне разделялось большинством либералов. Не все, однако, были согласны с государственной теорией местного самоуправления Градовского. Б.Н. Чичерин, например, ее решительно отвергал, упрекая профессора Градовского в отрыве от практической жизни, - как «никогда не видавшего в глаза земского собрания». Чичерин посчитал рассуждения о государственном характере местных органов самоуправления теоретизированием, весьма опасным для неокрепшего земства. Они могли навлечь на земское самоуправление еще большие утеснения [24, стр. 125].
Теория самоуправления Градовского в значительной мере базируется на европейских источниках и историческом опыте стран Запада. Градовский полагает, что введение местного самоуправления - закономерный этап в развитии каждой страны, достигшей определенной степени зрелости. Когда в феодальной Европе королевская власть объединяла раздробленные княжества в целостное абсолютистское государство, жесткая централизация была оправдана. Но по мере укрепления национальных государств, развития общественной свободы и личной инициативы граждан неограниченный управленческий централизм становится тормозом на пути социального прогресса и его с необходимостью сменяет децентрализация и самоуправление [17, стр. 683].
Как полагал Градовский, вводя земства, царское правительство рассчитывало создать новые, отвечающие духу реформ органы управления. В результате же оно получило аморфное и незрелое местное самоуправление. Отмена крепостного нрава, положившая начало разорению помещичьих хозяйств, оторвала дворян от земли и заставила их искать «легких заработков» в развивающейся капиталистической экономике (биржи, банки, акционерные общества). Оставшиеся на земле дворяне не были заинтересованы идти работать в земства, не обладавшими реальными правами. Кроме того, не имевшие опыта земские органы очень быстро переняли косные формы работы государственной бюрократии. В итоге, заключает Градовский, правительство вынуждено было дублировать земскую власть представителями центральных органов, постоянно ограничивая в правах местное самоуправление,
Причину неудач земской реформы Градовский видит в половинчатом и непоследовательном ее проведении. Главное противоречие пореформенной эпохи, полагает он, состоит в том, что монархическая власть попыталась совместить две несовместимые вещи: абсолютистскую форму правления, опирающуюся на сословный строй, и местное самоуправление, предполагающее демократизм, равенство и бессословность. Абсолютная монархия, введя местное самоуправление, фактически подрубила свои собственные корни и, осознав это, в дальнейшем стремилась всячески ограничивать земскую инициативу.
Несмотря на искусственность, по оценке Градовского, территориального деления России, он предлагает вводить самоуправление во всех административных единицах от губернии и уезда до города и села и наделять их широкими полномочиями [17, стр. 684].
1.7 Теоретики либерализма о положении и перспективах дворянства и крестьянства в пореформенной России
1.7.1 К.Д. Кавелин о положении и перспективах дворянства и крестьянства в пореформенной России
Судьбам русского дворянства в связи с крестьянской реформой была посвящена брошюра К.Д. Кавелина «Дворянство и освобождение крестьян» (1862 г.). Кавелин признавал в ней, что реформа повергла дворянство в жалкое состояние как в экономическом, так и в моральном отношении. Материально расстроенное, озлобленное против правительства большинство его поставлено перед вопросом: «Что же станется теперь с дворянством?» «Положение этого сословия в самом деле теперь критическое, - писал Кавелин. - В нем совершается крутой переворот, какого оно никогда не испытывало. Речь идет не о минутном расстройстве, но о дальнейшем существовании и судьбе сословия, шедшего до сих пор постоянно во главе образования и всякого успеха в России». Вместе с тем реформа имела и огромное положительное значение, ибо ставила дворянство в условия, обещавшие ему самую счастливую будущность. Положение 19 февраля предупредило катастрофу, грозившую снизу, - это, во-первых. Во-вторых, реформа давала дворянству возможность «поправить старые ошибки, связать свои интересы с пользами и выгодами прочих классов, занять в стране твердое и почетное общественное положение и возвратить прежнее, теперь ослабленное влияние на быт государства».
У Кавелина не было сомнения в том, что русское дворянство при желании сможет укрепить за собой первое место среди прочих сословий. Сам факт существования сословного неравенства не казался ему предосудительным. «Природные свойства и собственность, - считал он, - суть неискоренимый, вечный источник неравенства людей и различия высших и низших сословий во всех человеческих обществах, во все времена, на всех ступенях развития». Причиной же борьбы сословий, наполнявшей историю народов, было не наличие в обществе высших классов, а близорукость их поведения. Исключительность, привилегии, эгоизм - вот, по словам Кавелина, те подводные камни, о которые разрушились высшие сословия в большинстве государств.
Крестьянская реформа сделала неизбежным переход дворянства из положения привилегированного, наследственного и замкнутого сословия в класс землевладельцев, пользующийся теми же гражданскими правами, что и остальные сословия. Существенным признаком, характерным отличием дворянства останется только крупное землевладение. Мелкие землевладельцы дворянского происхождения в силу этого сблизятся с обладателями небольшой земельной собственности из других сословий и со временем составят с ними одно сословие. Крупные поземельные собственники-недворяне точно так же пополнят ряды дворянства.
Новая группировка сословий по имуществу и землевладению, открывавшаяся этим возможность перехода из одного сословия в другое должны были связать их в одно целое и предотвратить гибельную разобщенность. «Вследствие этого, - писал Кавелин, - весь народ составит одно органическое тело, из котором каждый будет занимать высшую или низшую ступень одной и той же лестницы; высшее сословие будет продолжением и завершением низшего, а низшее - служить питомником, основанием и исходною точкою для высшего. То, чему весь мир удивляется в Англии, что составляет источник ее силы и величия, то, чем она так справедливо гордится перед прочими народами, - именно правильное, нормальное отношение между низшими и высшими классами, органическое единство всех народных элементов, открывающее возможность бесконечного мирного развития посредством постепенных реформ, делающее невозможною революцию низших классов против высших, - все это будет и у нас, если только дворянство поймет свое теперешнее положение и благоразумно им воспользуется».
Кавелин пытался внушить мысль, что освобождением крестьян с землей, вызвавшим негодование дворянства против правительства, класс крупных земельных собственников поставлен в идеальные условия. Наделение крестьян землей создавало, по его мнению, небывалый тип общественных отношений. «Огромное большинство народа, за самыми незначительными изъятиями весь народ, - писал Кавелин, - будет у нас причастен благу поземельной собственности. Этим мы заранее навсегда избавляемся от голодного пролетариата и неразрывно с ним связанных теорий имущественного равенства, от непримиримой зависти и ненависти к высшим классам и от последнего их результата - социальной революции, самой страшной и неотвратимой из всех, потрясающей народный организм в самых его основаниях и во всяком случае гибельной для высших сословий». Никакие успехи промышленности и торговли в России не способны были изменить ее аграрного, земледельческого характера, создать в противоположность землевладельческим классам буржуазию и пролетариат. Землевладельцы навсегда останутся первенствующим сословием.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
