В 1921-1922 гг. численность милиции Российской Федерации была сокращена более чем в 2 раза -- на 60%. В 1922-1923 гг. основные звенья системы органов внутренних дел (пожарная охрана, ИТУ, милиция и др.) были переведены на местный бюджет. С этого времени финансовое и материальное положение органов внутренних дел в подавляющем большинстве регионов значительно ухудшилось, поскольку из-за острого дефицита бюджета на местах их потребнос-ти не могли быть удовлетворены. На протяжении 20-х годов суще-ствовала значительная разница в ставках зарплаты для одних и тех же категорий сотрудников органов внутренних дел соседних губер-ний и даже соседних уездов одной губернии. Тогда же возник и сохранялся в последующем большой разрыв в ставках зарплаты не только работников органов внутренних дел, но и других государ-ственных служащих, а также лиц, занятых на производстве. Повсе-местно наблюдалась несвоевременная выдача обмундирования, за-держки зарплаты, пайков и т.д.
Нарушение принципа социальной справедливости, выразившее-ся в неадекватной в сравнении с другими категориями занятого насе-ления оценкой труда работников органов внутренних дел, стало при-чиной ряда негативных явлений: снижение дисциплины, рост преступности среди сотрудников, большая текучесть кадров, хроничес-кий некомплект (несмотря на прогрессировавшую безработицу в стра-не, до 30% штатных мест в ИТУ были вакантными). Чтобы удер-жать в рядах милиции хотя бы часть сотрудников, на местах пошли по пути сокращения штатов милиции, чтобы увеличить оклады ос-тавшимся. В милиции РСФСР на 1 сентября 1923 г. насчитывалось строевого состава 74 240 чел., административного состава -- 18 056, на 1 мая 1924 г. -- соответственно 52 690 и 14 649, на 1 января 1926 г. - 39 842 и 9 011, на 1 января 1927 г. - 36 208 и 6 105. Кадры уголовного розыска сократились с 10500 чел. по состоянию на 1 мая 1923 г. до 5 151 на 1 октября 1925 г., а в 1929 г. -- до 4 722 чел. Однако в 1929 г. в открытой печати явно в идейно-пропагандистс-ких целях как о значительном достижении сообщалось, что штаты советской милиции составляют (с учетом прироста населения) 40% штатной численности царской полиции.
На деле же это привело к значительной перегрузке работников милиции (почти повсеместно «нормы обслуживания» -- 4-5 тыс. чел. населения на работника в сельской местности -- были превыше-ны в 2 и более раз) и, как следствие, к ухудшению состояния охраны общественного порядка и борьбы с возраставшей преступностью.
Неудовлетворительное состояние кадров органов внутрен-них дел и его основные причины не составляли секрета для высшего руководства. Об этом можно судить по одному из постановлений Оргбюро ЦК РКП(б) (апрель 1923 г.): «Обязать губкомы всемерно стремиться к искоренению наблюдающегося отвлечения внимания милиции от прямого своего долга на изыс-кание побочного заработка на почве их необеспеченности и свя-занных с этим проявлений взяточничества и иных преступле-ний по должности, путем всемерного улучшения материального положения строевого состава милиции, дабы реально прибли-зить размеры получаемого ими содержания к прожиточному минимуму...».
Однако именно в этом направлении было сделано явно не-достаточно. Укрепить кадры милиции пытались другими мера-ми. Прежде всего это партийные мобилизации, выдвиженче-ство («рабочих от станка, крестьян от сохи», как говорилось в печати), чистки личного состава милиции. В рассматриваемый период были приведены две общегосударственные чистки: в 1922-1923 гг. было уволено около 20% проверенных, в 1929-1930 гг. «вычищено» около 15% состава.
Это свидетельствовало о том, что на практике органы внут-ренних дел, и, прежде всего милиция, рассматривались как органы вспомогательные, второстепенные. В связи с этим уместно процитировать резолюцию XI съезда РКП(б) «О финансовой по-литике», на основании которой и был осуществлен перевод со держания органов внутренних дел на местный бюджет: «Необ-ходима жесткая урезка административного аппарата, сокращение правительственных учреждений в центре и на местах, отнесе-ние ряда расходов на местный бюджет, изгнание из государственного бюджета, всех расходов, которые не связаны с непос-редственным поддержанием существования пролетарского госу-дарства».
Большая работа была проделана по упорядочению штатной численности и укреплению кадров милиции. В августе 1921 г. пыл о издано постановление Совета труда и обороны о проверке численного состава милиции и разработке ее новых штатов. Ставилась задача: уменьшив количественно личный состав ми-лиции, добиться его качественного улучшения и более рацио-нального использования.
В ряду широкого круга мероприятий, проведенных в целях улучшения качественного состава кадров, особое место принад-лежит чистке рядов милиции, осуществленной в соответствии с декретом ВЦИК от 23 ноября 1922 г. «О пересмотре и доуком-плектовании личного состава милиции». В соответствии с дек-ретом в уездах, губерниях и областях были образованы специ-альные комиссии, в которые вошли представители НКВД, ВЦСПС, НКЮ, Наркомата труда РСФСР, партийных органов. Они тщательно проверили весь личный состав милиции, выя-вили и уволили нарушавших законность, дискредитировавших милицию, морально неустойчивых, недобросовестных, не отве-чающих предъявляемым требованиям лиц. Одновременно ве-лась работа по пересмотру и доукомплектованию личного со-става милиции со строго классовых позиций. Успех чистки, как говорилось в газете «Известия» 4 апреля 1923 г., обеспечивал «исключительно пролетарско-классовый подход». Поэтому ко-миссиями предписывалось в первую очередь выявлять и изго-нять из милиции бывших сотрудников полиции.
В подавляющем большинстве случаев комиссии после изу-чения личных дел и материалов оперативно-служебной деятель-ности сотрудников организовывали обсуждение личности каж-дого работника милиции в цехах фабрик и заводов, клубах, на сельских сходах. О подобных открытых заседаниях комиссий сообщалось в печати.
Типичными публикациями в газетах были сообщения при-мерно такого содержания. Тогда-то и там-то состоялось откры-тое заседание комиссии по чистке милиции. Рабочие привели убедительные факты пьянства и неэтичного поведения таких-то сотрудников и потребовали их увольнения как несоответ-ствующих своему назначению.
Часто трудящиеся высказывали мнение о необходимости по-вышения в должности работников милиции. На открытом засе-дании комиссии на табачной фабрике города Харькова рабочие и жители района отмечали добросовестное исполнение своих обязанностей милиционером Смирновым и ходатайствовали о повышении его в должности. Решение комиссии о назначении Смирнова участковым надзирателем рабочими было встречено одобрительно.
В результате чистки личный состав милиции был обновлен почти на четверть.
28 сентября 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили «По-ложение о службе рабоче-крестьянской милиции». Закрепляя основные права и обязанности работников милиции. Положе-ние подчеркивало, что в осуществлении задач «по охране рево-люционного порядка и народного достояния и борьбе с посяга-тельствами на него работники милиции обязаны прилагать все усилия к возможно лучшему их выполнению, не останавлива-ясь перед возникающими для них тягостями и опасностью для здоровья и жизни».
Довольно распространенным видом правонарушений в 20-е годы было хулиганство, которому во многом способствовали пьянство и самогоноварение. Хулиганство нередко принимало дерзкие формы, сопровождалось поножовщиной, массовыми драками. Для эффек-тивной борьбы с ним усилий одной лишь милиции было недоста-точно.
С пьянством органы милиции вели самую решительную борьбу. Приведем несколько примеров из деятельности столичной милиции, о которых сообща-лось в газете «Рабочая Москва». Только за период с 1 ноября по 15 декабря 1922 г. Московской милицией «произведено в целях искоренения самогонки 5 807 обысков, из них более 3 тысяч с результатом (найден самогон и самогонные аппараты). За это время обнаружен целый ряд самогонных трестов» (18 января 1923 г.)- В ночь на 15 января 1923 г. оперативная группа проверила рестораны «Саратов» и «Ливорно». «При их появлении официанты начали прятать бутылки из-под самогонки, а сидевшие посетители кабинетов выбрасывали бутылки из форточек во двор. В подвалах ресторанов обнаружено 13 пустых метал-лических бидонов с запахом спирта, а также бутылки из-под коньяка и водки. Рестораны закрыты... В ресторане «Палиха найдено 4 бутылки спирта. Ресторан закрыт» (15 января 1923 г.). Некоторые самогонщики прибегали к хитроумным ухищрениям, чтобы замаскировать свою преступную деятель-ность. Тогда за дело брался уголовный розыск. Так, оперативным путем выявлен в поселке Реутово некий Левин, «производивший» до 15 ведер самогона в сутки (26 октября 1926 г.).
Важным условием повышения эффективности деятельности со-ветской милиции по укреплению общественного порядка являлось развитие патрульной и постовой службы. В 20-х годах милицейские посты и патрули были организованы во всех республиканских, крае-вых и областных центрах, а также в сравнительно крупных городах. В поддержание общественного порядка на улицах городов, в парках и пригородных зонах, во время проведения народных гуляний и празднеств участвовали конные подразделения милиции.
Большое место в деятельности милиции занимало обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов. Московский губер-нский административный отдел в 1928 г. ввел новую должность -- инспектор по регулированию уличного движения. На него возлага-лись следующие обязанности: рациональное распределение транс-портных потоков; установление мест стоянок такси; непосредствен-ное наблюдение за уличным движением и решение ряда других вопросов, связанных с обеспечением безопасности уличного движе-ния. Опыт москвичей был воспринят крупными городами страны.
Однако этого оказалось недостаточно. Для улучшения данной работы вскоре были учреждены инспекции по ре-гулированию уличного движения. В крупных центрах стра-ны образовывались специальные подразделения. Так, в Москве при Управлении милиции города был создан от-дельный отряд, в Харькове -- команда, в Баку и Тбилиси -- дивизионы регулирования уличного движения (РУД). В 1931 г. состоялось Всесоюзное совещание по вопросам обеспечения безопасности движения транспорта и пеше-ходов. Оно рекомендовало при всех управлениях мили-ции союзных и автономных республик, краев и областей создать отделы или отделения регулирования уличного дви-жения (ОРУД).
Органы внутренних дел Советского государства в период коренной ломки общественных отношений (1930--1941)Органы НКВД РСФСР/СССРЭффективность работы НКВД по всем основным направле-ниям оставляла желать лучшего. Именно плохие показатели де-ятельности органов внутренних дел являлись наиболее вескими доводами в пользу многочисленных предложений о передаче милиции в НКЮ или ОГПУ, ИТУ -- в НКЮ, пожарной охра-ны -- в военвед или ВСНХ, коммунхоза -- в ВСНХ и т.д. Кроме того, не только руководство НКВД оказалось в числе оппозиционеров, но и в целом органы внутренних дел, по оценке партийного и государственного руководства, оказались не на высоте во время проведения кампаний 1929-1930 гг. (ан-тирелигиозная, коллективизация).Все это вместе взятое и предопределило ликвидацию народ-ных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных рес-публик и распределение их функций между другими ведом-ствами.Нужно иметь в виду также и то, что в годы восстановления народного хозяйства в нашей стране в верхах партийного и государственного руководства возобладала и стала господству-ющей идея победы социализма в одной, отдельно взятой стра-не. Это было обусловлено тем, что надежды на мировую рево-люцию потерпели крах. Был взят курс на построение социализ-ма в Советском Союзе. В результате нэп стал сворачиваться и был осуществлен поворот к форсированной индустриализации страны и насильственной коллективизации сельского хозяйства.Первым звеном в проведении этой политики стала индуст-риализация, которая проводилась на основе сверхвысоких тем-пов. Чтобы обеспечить их, использовались такие средства, как получение непосильной «дани» с крестьянства, применение де-шевого труда большого числа спецпереселенцев и заключен-ных, создание в отдаленных местностях страны исправительно-трудовых лагерей ОГПУ СССР.Происходило также свертывание товарно-денежных отно-шений, гражданско-правовые методы регулирования народного хозяйства заменялись административно-репрессивными.Из госаппарата «вычищались» не только старая интеллиген-ция, но и коммунисты с большим стажем. Усилилась бюрокра-тизация аппарата. Резко возросло влияние партийных руково-дителей на работу государственных органов. Реальная власть концентрировалась на самом верху аппарата, в руках узкой группы людей, а затем лично Сталина. Партийно-государственный бю-рократический аппарат становится все более надежной опорой режима личной власти; Значительно возрастала роль репрессив-ных органов. В таких условиях «аморфный» Наркомат внутрен-них дел не удовлетворял Сталина, тем более что он увидел в нем едва ли не центр оппозиции.Непосредственным поводом для ликвидации НКВД РСФСР явился его отказ, поддержанный правительством РСФСР и СНК СССР, передать в исправительно-трудовые лагеря ОГПУ из колоний (подведомственных НКВД) всех, кто был осужден на срок более 3-х лет. Когда об этом доложили находящемуся в отпуске на юге Сталину, он дал Молотову следующее поруче-ние:«... Говорят, что хотят отобрать у ОГПУ уголовных (свыше трех лет) в пользу Нквнудел. Это -- происки прогнившего насквозь Толмачева. Есть кое-что от Сырцова, с которым заигрывает Рыков. Я думаю, что решение Политбюро надо проводить, а Нквнудел -- закрыть».В декабре 1930 г. народные комиссариаты внутренних дел союзных республик и автономных республик были ликвидиро-ваны. Эта мера официально преследовала цель усилить специа-лизацию в управлении отдельными отраслями, входившими в ведение НКВД. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. указывалось: «На новом этапе в условиях социалистической реконструкции народного хозяйства комиссариа-ты внутренних дел союзных и автономных республик, объеди-няющие руководство различными, органически не связанными между собой отраслями управления и народного хозяйства, -- коммунальным делом, милицией, уголовным розыском -- стали излишними звеньями советского аппарата».Надо сказать, что ликвидации наркоматов внутренних дел предшествовала широкая кампания по их дискредитации. Об этом можно судить хотя бы по заголовкам статей, помешенным в 1929-1930 гг. в центральных газетах: «НКВД должен быть расформирован», «НК РКИ РСФСР за ликвидацию Наркомвнуделов», «Чуждые люди в Наркомвнуделе», «Бывшие свили гнездо в НКВД», «Спертый воздух в Наркомвнуделе» и т.д.После упразднения НКВД РСФСР было учреждено Глав-ное управление коммунального хозяйства при Совете народных комиссаров республики, преобразованное впоследствии в нар-комат коммунального хозяйства. В президиумы исполкомов со-ответствующего уровня передавались функции по руководству регистрацией актов гражданского состояния, приему в советс-кое гражданство, выдаче заграничных паспортов, учету лиц, лишенных избирательных прав, контролю за обществами, не преследующими целей извлечения прибыли, административно-му устройству, наблюдению за деятельностью низового советс-кого аппарата и т.д.Руководство местами заключения, организацией ссылки с принудительными работами и принудительных работ без со-держания под стражей передавалось наркоматам юстиции рес-публик.После ликвидации наркоматов внутренних дел выполняв-шиеся ими задачи, как отмечалось выше, были распределены между различными ведомствами. В результате сложилась кар-тина, когда основные звенья государственного механизма, при-званные обеспечивать порядок и безопасность, оказались в разных ведомствах. С точки зрения общесоциальных интересов все более явственно обнаруживалась потребность их организа-ционного объединения. Но определяющими началами реорга-низации явились иные обстоятельства: изменения в политической системе и укрепление режима личной власти. Началось за-конодательное оформление командно-административной систе-мы во главе с узкой группой лиц, стоящих на верху партийной и государственной власти. С этой точки зрения образование Наркомата внутренних дел СССР было вполне объяснимым, а для укрепления режима власти -- необходимым.10 июля 1934 г. на основе постановления ЦИК СССР был со-здан союзно-республиканский Народный комиссариат внутренних дел. В подчинение ему передавались органы государственной безо-пасности и милиции. На НКВД СССР были возложены следующие обязанности: обеспечение «революционного порядка и государствен-ной безопасности»; охрана социалистической собственности; запись актов гражданского состояния; пограничная охрана.Согласно постановлению правительства и приказам Наркомата внутренних дел СССР во всех союзных республиках, кроме РСФСР, были образованы республиканские НКВД. В РСФСР республиканс-кий Наркомат внутренних дел не создавался, здесь был учрежден институт уполномоченного НКВД СССР. В автономных республи-ках, краях и областях были образованы управления НКВД.Постановлением на НКВД СССР возлагалось: а) обеспечение революционного порядка и государственной безопасности; б) охрана общественной (социалистической) собственности; в) запись актов гражданского состояния; г) пограничная охрана. В соответствии с этим в составе НКВД СССР были образованы подразделения: а) Главное управление государственной безопасности (ГУГБ); б) Глав-ное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ); в) Главное управление пограничной и внутренней охраны; г) Главное управле-ние пожарной охраны; д) Главное управление исправительно-трудо-вых лагерей и трудовых поселений; е) Отдел актов гражданского состояния; ж) Административно-хозяйственное управление.В последнем из названных работало более половины всех со-трудников центрального аппарата. Среди отраслевых подразделений самым многочисленным было ГУГБ. В нем было 1410 сотрудников -- в 4 с лишним раза больше, чем в ГУРКМ (336 единиц).В соответствии с пунктом 8 постановления ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. при Наркоме внутренних дел СССР было образовано Особое совещание (ОСО). Согласно названному постановлению, ОСО предоставлялось право применять к признаваемым общественно опас-ными лицам, следующие меры наказания:
