В течение ХVIII - начала ХХ в. во всех сословиях формы семейной организации и вместе с ними характер межличностных отношений в семье изменялись.
Дворянство и интеллигенция первыми прошли путь от составной семьи к малой. Они же с середины XIX в. стали пионерами перехода от патриархально-авторитарных к эгалитарным семьям от патриархальным к демократическим отношениям в семье. Однако сильные пережитки крепостничества, стойкая патриархальность внутри семьи, слабое развитие феминистского движения в России помешали завершению этого процесса даже среди элиты русского общества, если иметь в виду основную массу семей привилегированных слоев. Ни в среде крестьянства, ни в среде городских низов патриархально-авторитарная основа внутрисемейных отношений не была серьезно подорвана и в основных чертах сохранилась к 1917 г.
Однако некоторый прогресс в гуманизации отношений между супругами и между родителями и детьми был достигнут, в городах и промышленных губерниях - в большей степени, в деревне и аграрных губерниях - в меньшей. Этот прогресс выражался в смягчении насилия над слабыми в семье и в установлении известного контроля со стороны общества и закона за соблюдением интересов женщин и детей. Абсолютизм внутри семьи был в большей или меньшей степени поставлен в рамки закона.
До середины XIX в. в семьях разных сословий преобладали патриархально-авторитарные отношения. В пореформенное время начались изменения в семейном укладе жизни всех сословий. Но даже среди образованной части общества эти изменения зашли не слишком далеко. Социальная неполноценность не только детей, но и женщин оставалась непреложным фактом российской действительности, о чем красноречиво свидетельствует следующее. Конец ХIХ - начало XX в. отмечены возникновением профессиональных групп и организаций, которые стали заменять прежние сословные структуры. Однако и в новых профессиональных обществах женщины оказались внизу иерархизированной системы.
Например, внутри учительской профессии, где женщины составляли большинство, мужчины смотрели на женщин как на неполноценных коллег: и способности у них ниже, и знаний у них меньше, и думают они не о деле, а о замужестве, и внешность у них нигилистская, и эмоции у них доминируют над разумом, словом, случайные и бесполезные они люди среди учителей, причем обусловлено это именно их женской сущностью, а не какими-нибудь внешними факторами Миронов Б.Н. Социальная история России. Т.1. СПб, 2000. С. 267..
2.2 Историки о роли городского самоуправления
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни. В древнем Новгороде Киевской Руси существовал институт вече. Причем специфика Новгорода в период полного развития республиканских институтов заключается не в том, что там часто собиралось вече, а в том, «что сложилась система избираемых и сменяемых по воле веча должностных лиц, что приглашение и изгнание князя рассматривалось как нормальный ход государственных дел. Именно устоявшаяся система выборных магистратов отличала новгородские вечевые порядки от тех единичных в жизни ряда других русских городов случаев, когда вече изгоняло или приглашало князя, а также решало другие вопросы. Созывалось ли вече в таких случаях князем или против князя, речь шла о чрезвычайных обстоятельствах. Антикняжеское вече напоминает здесь народное возмущение, восстание, каковые случались и при явно монархическом строе во всех странах мира» Греков Б.Д. Киевская Русь. М., 1949. С. 366..
Однако можно констатировать, что городское сообщество в России к середине XIX в. не оформилось как субъект самоуправления, так как город не приобрел совокупности тех характеристик, которые в европейских странах, начали формироваться еще с конца XI века. В целом город не стал:
а) корпорацией, имеющей статус субъекта и объекта правовых отношений;
б) политическим образованием, управляемым избранными должностными лицами и выборными органами;
в) экономической единицей, обеспечивающей себя или контролирующей обеспечение городского сообщества необходимыми продуктами, промышленными товарами и услугами;
г) учреждением для обеспечения социального благосостояния горожан.
Российский город был не самостоятельной экономической единицей, и не субъектом и объектом правовых отношений, а лишь государственным образованием.
Говоря о причинах, «помешавших быстрому развитию городского самоуправления в России», М.М. Ковалевский указывал «на ту строгую зависимость, в какой находилось самоуправление от личной власти губернатора»Ковалевский М.М. Очерки по истории России. М., 1910. С. 122. . Он также отмечал, что и «некоторые губернаторы сами прекрасно видели главную причину безжизненности городского самоуправления и готовы были признать ее результатом чрезмерной правительственной опеки» Ковалевский М.М. Указ. соч.. С. 123. .
Правовую основу развития дворянского и городского самоуправления определила «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», изданные указами Екатерины II в 1785 г. Этот шаг свидетельствовал о росте влияния «городских обывателей» в общественной жизни. «Градское общество» получило право выбирать органы городского самоуправления, которые, тем не менее, были поставлены под контроль администрации. В целом, Грамота на права и выгоды городам Российской империи подготовила определенную основу для прорыва в истории российского муниципализма второй половины XIX века.
Увеличение численности населения городов, изменения в их социально-экономической структуре, возрастание роли городских центров в политической и культурной жизни - все это приводило к усложнению процессов жизнедеятельности городов, вызывало потребность в эффективной системе управления ими.
Реформаторская деятельность Александра II в сфере местного самоуправления началась с подписания 19 февраля 1861 года Манифеста, основные положения которого позднее были конкретизированы в утвержденных указами Императора Общем положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (1861), Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864) и Городовом положении (1870). Исследователи, изучая опыт развития местного самоуправления, основное внимание уделяют истории земств и городских дум.
По принципу земской реформы в 1870 году началось осуществление городской реформы. Городовое положение предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты:
а) городская дума;
б) городская управа;
в) городской голова-председатель городского самоуправления.
Дума в этой структуре выступала в роли представительского собрания, а управа - в качестве исполнительного органа.
Нардова В.А. отмечает, что правительственная политика в области городского общественного управления в рассматриваемый период определялась основной установкой: свести деятельность городских дум к чисто хозяйственным вопросам, не допустить их вторжения в сферу политики Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. С. 152.. Условия, в которые были поставлены органы городского самоуправления (и строгое ограничение их компетенции областью хозяйственных пел, и распространение на них Закона 1867 г. о порядке производства дел в сословных и общественных собраниях, и ряд других мер), фактически исключали возможность каких бы то ни было проявлений политической активности городских дум. К тому же образовавшееся в составе большинства дум преобладание купечества с присущим ему политическим индифферентизмом, должно было гарантировать полную лояльность городского общественного управления.
Действительно, на протяжении 70-80-х годов XIX в. выступления или заявления политического характера, прозвучавшие в стенах дум или получившие их поддержку, были единичны.
Все повременные издания земских и городских общественных учреждений объявлялись подлежащими общей цензуре. При этом разрешение общей цензуры на опубликование материалов могло последовать только после предварительного одобрения начальниками губерний.
В качестве примера, Нардова А.В. приводит такой случай Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. С. 129-130..
Летом 1864 г. Ростовская-на-Дону городская дума, отмечая интерес граждан к делам общественного управления и подчеркивая, что в городе не выходит вообще ни одной газеты, обратилась с ходатайством о разрешении издавать листок, содержащий как официальный, так и неофициальный отделы. В листке предполагалось, помещать статьи по текущим вопросам городского хозяйства и управления, заявления граждан о городских нуждах, материалы о культурной и общественной жизни города, известия о других русских и заграничных городах, торговые сведения и различные объявления. Программа официальной части была утверждена министром внутренних дел в августе 1864 г., но ходатайство о включении неофициального отдела было отклонено.
«Ведомости Ростовской-на-Дону городской думы» стали выходить с января 1865 г.
Это была еженедельная газета на двух листах большого формата, содержащая информацию о всех текущих событиях городской жизни. Деятельность общественного управления освещалась, в разделах: «Предметы, подлежащие обсуждению городского общества», «Приговоры», «Журналы (доклады) комитетов».
Несмотря на запрещение иметь неофициальный отдел, в газете широко помещались материалы неофициального характера. Уже 2-й и 3-й номера «Ведомостей» вызвали нарекания со стороны министра внутренних дел П.А. Валуева. В указанных номерах газеты предавалось гласности содержание частных бесед с ним и другими высшими правительственными чиновниками относительно намечаемых правительством законодательных мер по перестройке городского общественного управления. В феврале 1866 г. новороссийский и бессарабский генерал-губернатор П.Е. Коцебу по распоряжению министра внутренних дел обратил внимание городского головы на появление в «Ведомостях Ростовской-на-Дону городской думы» статей, не дозволенных программой.
Городская дума снова обратилась с ходатайством о расширении программы «Ведомостей» и разрешении открыть в них неофициальный отдел. Местное губернское начальство не сочло возможным даже передать, ходатайство в высшие правительственные инстанции. Вплоть до середины 70-х годов «Ведомости Ростовской-на-Дону городской думы» оставались единственной, газетой в городе, причем число ее подписчиков было крайне незначительным (в 1868 г. - не более 100).
Пытаясь ослабить контроль губернской администрации над изданием органа городского общественного управления, дума в 1868 г. обратилась с ходатайством об изменении названия «Ведомостей Ростовской-на-Дону городской думы» на «Ростовские ведомости» и подчинении газеты общим цензурным правилам. В ходатайстве указывалось, что дума передаст издание частному лицу, сохранив за собой право помещать в газете все необходимые материалы по общественному управлению. Ходатайство Ростовской-на-Дону городской думы было отклонено Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. С. 137..
Дума являлась основным элементом городского самоуправления. Она состояла под председательством городского головы из «гласных» («гласными» депутаты Думы назывались ввиду того, что они имели 1 «глас» (голос) на заседаниях), избираемых сроком на 4 года.
Выборы всех этих должностных лиц проводились на избирательных собраниях. Минимальным количеством гласных являлось 20. Они избирались от 100 городских избирателей. От каждых дополнительных 50 избирателей добавлялось по 3 гласных, пока количество не достигало в «городских поселениях» и мелких уездных городах 40 человек.
В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности и имущественного ценза. Все избиратели - плательщики городских налогов, делились на три разряда, в соответствии с уплачиваемыми в казну налогами, которые на паритетных началах в ходе выборов определяли состав городской думы. Каждый из трех разрядов получал право избирать одинаковое число гласных. В результате, как доказывает В.А. Нардова, незначительная группа наиболее состоятельных горожан, вносившая 1/3 часть налогов, могла послать в городскую Думу столько же, сколько посылала основная масса избирателей Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. С. 10.. Так, на примере Омска это выглядело следующим образом: первый разряд включал 23 избирателей, уплачивающих треть городских налогов, второй - 123, и третий - 1200 избирателей Из истории Омска. 1716-1917 гг. Очерки, документы, материалы. Омск, 1967. С. 116..
Избирательная и общественная активность низших цензовых групп была невысока. Как правило, в избирательных собраниях принимали участие 20-30% от имеющих право голоса.
Абсолютное большинство гласных Дум составляли купцы, чиновники и мещане (преимущественно крупные домовладельцы). К примеру, в 1910 г. в Томской городской Думе из 60 гласных 25 были купцами, 18 - дворянами и чиновниками, 8 - мещанами. В Бийске из 29 гласных - 22 мещане и 1 чиновник Литягина А.В. Отражение истории городского самоуправления Западной Сибири в документах РГИА // Актуальные вопросы истории Сибири: Науч. чтения памяти проф. А.П. Бородавкина. Барнаул, 1998. С. 178.. Доля городских демократических слоев населения среди гласных Дум была незначительна. К ним можно отнести представителей мелкого чиновничества, врачей, учителей, инженеров, техников, присяжных поверенных.
Гласные Думы перед вступлением в должность приносили присягу о добросовестном исполнении своих обязанностей. Лишь лица, вероучение которых не позволяло им приносить присягу, давали расписку. Денег гласные за свою работу не получали, их работа была общественной. Выбывали гласные со своей должности по собственному заявлению или в случае привлечения их к судебной ответственности до окончания возбужденного против них судебного производства. Выбывшие заменялись старшим кандидатом.
Работа городской Думы проходила на заседаниях, которые были обязаны посещать все гласные. Если они не являлись без уважительной причины или их оправдания не признавались уважительными, гласные подвергались различным наказаниям: в первый раз ? замечанию от председателя земского собрания, Думы или собрания городских уполномоченных; во второй ? денежному взысканию (гласный ? не свыше 75 руб., а уполномоченный ? не больше 25 руб.); в третий ? сверх такого же денежного взыскания исключение из Думы или заседания уполномоченных на срок, самими гласными определяемый (не далее следующих выборов). На деле, конечно, мало кого из них наказывали за прогулы, и поэтому заседания нередко срывались ввиду отсутствия кворума.
Заседания проводились под руководством председателя, который выбирался из среды присутствовавших на заседании гласных. Кворум для очередных заседаний Думы (в уездных городах считался по 1/2 от общего числа депутатов. Для проведения чрезвычайных заседаний считалось достаточным любое количество гласных. В случае рассмотрения особых дел требовалось присутствие 2/3 от общего количества гласных в уездных городах. На заседания могли приглашаться также не входившие в состав гласных граждане для разъяснения спорных или сложных вопросов.
Предусматривалось не менее 4 и не более 24 очередных заседаний в год, причем расписание очередных собраний составлялось загодя, в декабре предшествовавшего года. Каждое первое сентябрьское собрание предназначалось для рассмотрения отчета по ежегодной городской переписи, а каждое первое ноябрьское для обсуждения сметы доходов и расходов на следующий год.
Городской голова перед созывом очередного собрания представлял список подлежавших на заседании рассмотрению дел губернатору и каждому из гласных. В случае невыполнения повестки дня не обсужденные дела переносились на другой день заседания. Предполагалось 4 источника поступлений предложений на дела для рассмотрения на очередном заседании Думы: по предложению губернатора; по предложениям гласных и головы; по представлениям управы; по просьбам и жалобам частных лиц. Эти предложения поступали через голову, управу или канцелярию губернатора. На проведение чрезвычайных собраний было необходимо разрешение губернатора.
Правила проведения собраний Думы совпадали с правилами, установленными для проведения земских собраний.
Все решения Думы вносились в журнал, который подписывался председателем и присутствовавшими гласными. Ведение журнала предоставлялось городским секретарем (секретарем Думы) или секретарем управы. Копии решений представлялись городским головой губернатору.
Большинство дел решались в Думе простым большинством голосов. В случае равенства голосов при подсчетах голосований мнение председателя давало одной из сторон перевес. Никто из гласных не мог иметь больше одного голоса при голосованиях, и передача своего голоса другому лицу не допускалась.
Голосование обычно проводилось открытой подачей голосов, за исключением работы с должностными лицами.
Гласные городских Дум работали в многочисленных комиссиях, занимающихся вопросами городского благоустройства, санитарного состояния, строительства, народного просвещения и здравоохранения. Важнейшей прерогативой городского самоуправления являлось формирование городских бюджетов. Стремясь завоевать доверие горожан, многие Думы постоянно проводили линию на увеличение ассигнований на народные нужды.
Уездная городская управа состояла из председателя (городского головы) и 2-х членов и избиралась из числа гласных или из имевших право на голос. Число членов управы могло быть увеличено до 3 в крупных уездных городах. Один из членов управы назначался заместителем («заступающим место») городского головы, который имел право исполнять его обязанности. При отсутствии заместителя исполнял обязанности городского головы старший по времени избрания и количеству голосов гласный. Распределение обязанностей между членами управы производилось путем внутреннего распределения и последующего утверждения Думой.
Членам управы (включая городского голову), исполнительных комиссий и торговых делегаций полагалось носить при исполнении своих обязанностей и в торжественных случаях особые знаки по Высочайше утвержденным образцам.
Члены управы могли даже не быть гласными Думы. Главным запретом при назначении на должности в управе являлись родственные связи: по прямой линии - без ограничений; в боковых линиях - до третьей включительно.
При голосовании в Управе дела решались большинством голосов, а при равенстве их - превосходством той части голосовавших, на стороне которых был председатель управы.
Предусматривалась ротация до 2 депутатов в год в городской управе. При уходе со службы членов управ в первое трехлетие их четырехлетнего срока проводились новые выборы, а при уходе их в четвертый год их должности передавались официальным кандидатам, а при отсутствии кандидатов проводились новые выборы. Управе непосредственно подчинялись особые лица или особые исполнительные комиссии.
