Система государственного управления Российской империи в XIX – начале XX веков. Традиции и реформы
b>4.2. Государственная дума и самодержавие -- два центра управления 27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Завоевания революции 1905--1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество -- опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета Земгора под председательством Г.Е. Львова -- будущего премьера Временного правительства. «Поддержку Государственной думе оказывали самоуправления, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и другие организации. «Общее представление о масштабах таких организаций дают данные об их названиях, времени возникновения и численности: благотворительные общества (1905 г.) -- 4500; научные общества (1908 г.) -- 300; торгово-промышленные общества (1913 г.) -- 143; общества служащих частных предприятий (1914 г.) -- свыше 150; фельдшерские общества -- около 40; общества учителей (1914 г.) -- свыше 100; сельскохозяйственные кооперативы (1908 г.) -- 734; рабочие профсоюзы и др. Дума была популярна в офицерском корпусе, среди послов держав Антанты, среди низших слоев населения (в сентябре 1915 г. часть бастующих в Москве и Петрограде протестовала против прекращения сессии Думы)» История государственного управления России / В.Г. Игнатов. - С. - С. 295.. Состав I и II Государственной Думы отличался наличием больших групп крестьян, по партийному составу это были кадетские думы, оппозиционные царскому правительству. Среди депутатов Думы было много высоко образованных и прогрессивно мыслящих людей. В Думе обсуждались актуальные проблемы жизни страны, шла речь о создании гражданского общества и правового государства в условиях возможной модернизации России, разрабатывалась концепция политических реформ в период кризиса власти.«Таким образом, появление в России такого выборного центра власти и управления, как Государственная дума, которая действовала в условиях невиданной на Руси свободы союзов и объединений, печати, собраний, народная поддержка ее свидетельствовали о невозможности дальнейшего управления страной без представительных учреждений. То обстоятельство, что Государственная дума, органы самоуправления в России избирались, а самодержавная высшая власть назначалась царем, превращало Думу как представительное учреждение России в оппозиционный центр власти и управления. Думские запросы (и вопросы) депутатов о проблемах жизни народа, вскрывающие произвол, царящий в отдельных звеньях государственного аппарата России, обличительные выступления думцев свидетельствовали об использовании думской трибуны для разоблачения политики царизма» Там же. С. 295..С самого учреждения Думы царь стремился ограничить ее компетенцию и сохранить за собой полноту власти и управления, противопоставляя себя либеральной части русского общества. Работа Думы могла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Царское правительство опубликовало новое Положение о Государственном совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Это было грубым нарушением Манифеста 17 октября. По «Положению о Государственном совете» все законопроекты, принятые Думой, должны были, затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены «по высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором. В избираемую часть Совета входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников.Новый избирательный закон, третьеиюньский переворот 1907 г., изменивший представительство от отдельных групп населения, значительно сократил представительство крестьян в Думе. Составы III и IV Государственной Думы отражали стремление императора лавировать между буржуазией и помещиками. Но новое положение о выборах «содержало в себе также и позитивный элемент: создалась возможность для эффективной работы думы в рамках действующих законов» Миронов. Социальная история России. - С. 228., считает Б.Н.Миронов. Объявление Германией войны России вызвало невиданный всплеск патриотизма в русском обществе. Но доверие правительству, выраженное Думой в самом начале войны без каких бы то ни было условий, было исчерпано в течение года полностью. В 1915 г. царь стал главнокомандующим, сделав шаг, который в войсках не приветствовался и уехав в Ставку, потерял управление страной.В 1915 году в Думе создается «Прогрессивный блок», главным пунктом которого было формирование «министерства общественного доверия» и «правительства национальной обороны, способного вести войну до победного конца. В ответ на это царь вновь распускает Государственную Думу, правда, до определенного срока - февраля 1916 года, после чего оппозиция снова активизировалась.Компромисса между самодержавной властью и Государственной Думой не получилось. Верховная власть, оказавшись в изоляции от передовой части русского общества, от Государственной Думы, пыталась опереться на крайних монархистов из дворянства, представителей черносотенных организаций, надеялась на преданность крестьянства. Но столыпинская реформа не дала крестьянам того, чего они так желали - земли. Армия также отказала императору в поддержке. В этой ситуации инициативу перехватили социалисты, которые, опираясь на солдат, крестьян и рабочих, смогли свергнуть монархию.«В период кризиса власти негативную роль сыграло отсутствие у монарха качеств государственного лидера. При всей его образованности, личной честности, скромности и приветливости все знавшие его отмечали также слабоволие, упрямство, застенчивость и равнодушие к людям. В результате верховная власть и управление продолжали оставаться аморфными, кризис постоянно углублялся» История государственного управления России / В.Г. Игнатов. - С. 299.. Накануне революционных событий Николай II заготовил даже два варианта указа о роспуске Думы. Один из них, предполагавший перерыв в деятельности Думы до апреля 1917 года, и был получен М.В.Родзянко. Большинство Совета старейшин IV Государственной Думы хоть и согласилось с роспуском, но решили оставаться на своих местах. Возникла идея создания временного исполнительного комитета Государственной Думы, который впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной Думой. Этот комитет назначил комиссаров в министерства и другие государственные учреждения, тем самым создав прецедент назначения института комиссаров. 2 марта появилось Сообщение Комитета о создании временного правительства, об отречении государя императора Николая II от престола Российского и о сложении им с себя верховной власти. Отказ верховной власти от диалога с общественностью привел, таким образом, государство к революции, а императора к потере престола.Практически у Государственной Думы был реальный шанс взять государственную власть в свои руки и стать реальным законодательным органом, но реакционное большинство Думы, поддержавшее самодержавие им не воспользовалось.«Развитие событий после Февральской революции показало, что шоковые политические реформы - любимое лекарство революционеров - оказались не лечением для, а несчастьем для страны. Февральская революция была встречена всеми с энтузиазмом: ненавистное самодержавие, от которого, как уверяла либеральная и революционная пропаганда, происходило все зло, рухнуло. Но эйфория быстро сменилась фрустрацией. На этом фоне стали широко пропагандироваться социалистические идеи и они быстро захватили сознание не только крестьян, рабочих и солдат, но и других слоев общества» Миронов Б.Н. Указ. соч. - С.229.. В результате февральской революции в России возникло двоевластие: власть буржуазии в лице Временного правительства и власть рабочих и крестьян в лице Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. «Можно предположить, что если бы временное правительство согласилось, не дожидаясь Учредительного собрания, на аграрную и некоторые другие социально-экономические реформы, оно не пало бы через 8 месяцев после своего образования, а благополучно довело бы страну до момента открытия Учредительного собрания» Там же. - С. 162.. Лишь в перспективе, после созыва Учредительного собрания, если судить по избранным в него членам от различных политических партий, среди которых большевиков насчитывалось лишь около 25 %, Россия имела бы реальные шансы превратиться в правовую парламентскую республику.Большевики, захватившие власть в октябре 1917 г., установили диктатуру. Длинная и трудная дорога к правовому государству была остановлена. Народ свергнул либеральную демократию, разрушил основы правового государства, позволил большевикам расправиться со своими политическими противниками. «Это можно объяснить тем, что идеи либеральной демократии и правового государства стали парадигмами образованного общества, но не успели глубоко проникнуть в народ. После разгона большевиками Учредительного собрания народ в своей массе безмолвствовал и главные причины - в равнодушии народы к судьбе русского парламента, в непонимании им необходимости существования парламента как гаранта против возвращения старого режима в новой форме, в полной беззаботности относительно правильного политического устройства России, в слабости демократических традиций западного типа и неразвитости институтов гражданского общества. Декреты о мире, земле, рабочем контроле удовлетворили основные требования солдат, крестьян и рабочих. Поэтому с точки зрения масс 2-й съезд Советов, принявший эти декреты, выполнил функцию Учредительного собрания и сделал его по сути не нужным» Там же. - С. 181..Период развития государственного управления с 1900 по 1917 года следует рассматривать интегрально с общенациональным кризисом, когда в тугой узел затянулись нерешенные ранее проблемы: аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и др. Экономический рост, конституционные реформы не смогли обеспечить эволюционный путь развития государства - в экстремальных условиях военного времени более реальной показалась революционная доктрина, которая и установились в Росси почти на все XX столетие. ЗаключениеВнутреннюю и внешнюю политику страны государь определял вместе с высшими государственными политическими учреждениями, названия которых менялись с начала XI до начала XX веков почти с каждым новым государем: Государственный, или так называемый Непременный совет, Комитет министров с 1802 г. при Александре I (1801-1825). Николай I принятие политических решений переносит в свою Канцелярию, Александр II - в Совет Министров, Александр III - в Комитет министров, Николай II до 1906 г. - в Комитет министров, с 1906 - в Совет Министров. Комитет министров, основанный в 1802 г., просуществовал до 1906 г., Совет министров, фактически учрежденный в 1857 г., а юридически в 1861 г., действовал до октября 1917. Оба учреждения в 1861-1906 гг. работали параллельно. Работа этих высших политических учреждений и их деятельность целиком были поставлены на юридическую основу. К числу важнейших учреждений монархического периода относится Сенат, роль которого со временем менялась, иногда он являлся законосовещательным, иногда законодательным, высшим исполнительным и судебным органом России. С 1711 и до 1917 г. Сенат являлся высшей судебной инстанцией и исполнял функции прокуратуры. Суд отделился от администрации и полиции и на первой инстанции стал сословным.Высшим органом государственного управления духовными делами с 1721 по 1917 г. был Синод.В истории центрального государственного управления период с 1802 по 1917 г. можно считать министерским (конец XVII в.-1721 г. - приказной период, 1721-1802 - коллежский период). В истории местного управления с точки зрения привлечения к делам управления представителей общества можно сказать, что в период с начала XIX в. по 1860-е гг. на губернском уровне, а также в городах действовала преимущественно императорская администрация через органы губернского правления во главе с губернатором. Лишь для управления делами социального призрения и народного образования был создан Приказ общественного призрения, состоявший из выборных от дворянства, городских состояний и крестьянства. На уездном уровне существовали учреждения, составленные из выборных только от дворянства. С 1860-х по 1917 гг. в системе местных учреждений произошли значительные изменения. Приказы общественного призрения упраздняются в 1860-1870-е гг. И их функции переходят к вновь созданным органам общественного самоуправления - земствам и городским думам. Городская и сельская полиция объединяются в Уездное полицейское управление, его возглавляет исправник из местного дворянства, которого назначает губернатор, Суд становится всесословным, за исключением низшей инстанции в волости, где действует крестьянский волостной суд на основе обычного права.В течение всего имперского периода в системе местного управления действовали самостоятельно, под внешним и формальным контролем местной администрации, органы самоуправления дворянства, городских состояний и крестьянства. В их ведении находились хозяйственные, финансовые, административные функции.«С созданием в 1802 г. Государственного совета - государственного органа, который специально занимался вопросами государственного права, в России был реализован принцип разделения властей, так как с этого времени в стране действовала достаточно стройная система государственных учреждений, обособленных по функциям: Государственному совету принадлежала законодательная, точнее - законосовещательная, власть, министерства - исполнительная, Сенату - контролирующая, судам - судебная; верховная власть объединяла и координировала все ветви власти. Наконец, благодаря судебной реформе 1864 г. и учреждению парламента в 1906 г. законодательная, исполнительная и судебная власти были окончательно разделены, а деятельность государственных учреждений ставилась в рамки законов, творимых представительным учреждением» Миронов Б.Н. Социальная история России. - С.199. , - считает Б.Н. Миронов.В так называемые консервативные царствования (Николай I, Александр III, Николай II), следовавшие за радикальными, полными реформ, произошедшие изменения как бы переваривались, усваивались, происходила скрытая подготовка к следующему циклу социальных изменений. Смена либерального курса консервативным имела свои серьезные основания, и была обусловлена не только тупым императорским самодержавным или дворянским эгоизмом. «Определение русского государства от сер. XIX в. до нач. XX в., юридически правомерным, а после введения Основных законов в 1906 г. - правовым может показаться натянутым и неадекватным для тех, кто подходит к русскому государству того времени с мерками современного правового государства и забывает о том, что идеальный тип всегда в большей или меньшей степени далек от реальности и что переход от правомерного или правового государства де-юре к правомерному или правовому государству де-факто требует длительного времени и совершается в две стадии - на первой официально провозглашается и в Основных законах утверждается правомерный или правовой характер государственности и лишь на второй стадии, в ходе длительного переходного периода складывается правомерная или правовая государственность» Там же. - С. 176..Законы, по которым жило русское общество в XIX веке, отдавали слишком много власти государству, не удовлетворяли либеральную российскую интеллигенцию, не обеспечивали жизни, соответствующей западноевропейским стандартам того времени. Но необходимо подчеркнуть, что начиная со второй трети XIX в. и до 1913 г. в России вообще совершалось преступлений на 100 тыс. человек населения примерно в 1,5-2,5 раза меньше, чем в развитых государствах Запада. Это свидетельствует указывает на легитимность существовавшей в России государственной власти.Развитие правового государства в России происходило несколькими путями: 1) путем подчинения верховной власти праву, закону в силу самоограничения, при сохранении всей полноты власти в руках монарха; 2) путем ограничения власти коронных учреждений и чиновников взаимной конкуренцией за влияние, административным правом, административной юстицией, прокуратурой и органами местного и сословного самоуправления; 3) путем разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную между разными субъектами; 4) путем предоставления верховной властью различным разрядам сначала сословных прав, сословным учреждениям - прав сословного и общественного самоуправления, а затем всему населению - политических прав.Таким образом, можно предположить, что главным фактором эволюции российской государственности в XIX-XX были объективные требования жизни. Начала законности постепенно проникали в государственное управление, будучи совершенного необходимыми для правильного функционирования государственного аппарата: с расширением задач государственного управления личный контроль за ним со стороны государя становился невозможным. Государственная власть могла окрепнуть и утвердиться только при условии ее подчинения началам права: только в этом случае в гражданах могло развиться чувство законности (если власть соблюдает закон то же самое делают граждане и наоборот). Это прекрасно сознавали и сами монархи - Александр I считал: «Закон должен быть для всех единственен. Коль скоро я себе дозволю нарушать законы, кто тогда почтет за обязанность наблюдать их? Быть выше их, если бы я мог, но, конечно бы, не захотел, ибо я не признаю на земле справедливости, которая бы не от закона истекала бы; напротив, я чувствую себя обязанным первее всех наблюдать за исполнением его, и даже в тех случаях, где другие могут быть снисходительны, а я могу быть только правосудным». Николай I вполне разделял эту точку зрения, так же как и все последующие императоры, включая Николая II. Но неспособность самодержавия мирно конструироваться в парламентскую монархию и стала одной из причин крушения царского режима.В соответствии с политически менталитетом начала - первой половины XIX в. обществу отводилась по преимуществу роль активного объекта управления, а государству - роль единственного субъекта, который мудрыми решениями ведет общество к благоденствию. Со второй половины XIX века складывается новый политический менталитет, согласно которому общество имеет право и должно участвовать в государственном управлении наравне с государственной администрацией. Верховная власть постепенно и неохотно уступает общественности часть своей власти. Но до начала XX в. радикалы и либералы представляли только самих себя, т.е. достаточно небольшую группу людей, а не народ. А когда общественность увлекла за собой крестьян верховная власть пошла на серьезные уступки и в России появляется конституция и парламент. Следовательно, в то время как русская государственность развивалась в сторону правового государства, русское общество из объекта государственного управления постепенно превращалось в субъект управления, а россияне - из подданных в граждан.Таким образом, российская государственность в период империи, несмотря на зигзаги и периоды стагнации, неуклонно развивалась в направлении правового государства, тем самым способствуя формированию гражданского общества. Роль права в регулировании социальных отношений систематически повышалась, напротив, - роль насилия - снижалась. Октябрьская революция изменила направление политического развития страны, но, как показал ход событий, на короткое в историческом масштабе время.
Список литературы:1. Российское законодательство X-ЧЧ веков / под общ. Ред. О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1988. Т. 6. - 432 с.2. Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России: учеб. пособие для вузов / под ред. С.А. Комарова. - СПб.: Питер, 2004. - 224 с.3. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. - 288 с.4. История государственного управления России: учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. - 608 с.5. История государства и права России: учебник / под ред. Ю.П.Титова - М.: Проспект, 1998. - 544 с.6. История отечественного государства и права. Ч. I: учебник для вузов / под. ред. О.И. Чистякова. - 3-е изд., - М.: Юристъ, 2000. - 430 с.7. Миронов Б.Н. Социальная история России. Т.2 СПб.: Дмитрий Буланин, 2000. - 568 с.
