Городское управление и самоуправление в России в конце XVII-XIX веках
43
Самарский муниципальный институт управления Кафедра теории истории управленияГородское управление и самоуправление в Россиив конце XVII- XIX в.в. Курсовая работа студентки I курса специальности государственное и муниципальное управление Никитиной Елены Михайловны Научный руководитель: П.И.Савельев, доктор исторических наук, профессор Самара 2001 План.Введение…………………………………………………………………………….3Глава I. “Наконец родился Петр и Россия приобрела форму”……………………………6Глава II.“… у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”…………………………………………………………………..17Глава III. Городское управление в XIX веке………………………………………………...251. Состояние городов при Александре I и Николае I…………………………....252. Городовое положение Александра II (16 июня 1870год)…………………….30Заключение………………………………………………………………………….37Список источников и литературы…………………………………………………40
Введение.Одна из причин роста внимания к истории городского управления связана с увеличением интереса к современному управлению городом. В связи с тем, что городское управление постоянно развивается и изменяется возникают новые сложные проблемы экономического, этического и психологического характера. Хорошо известно, что всякий раз, когда современность ставит перед обществом какие-либо новые проблемы, историческая наука также обращается к ним в поисках генезиса, развития, возможных решений. Так и в данном случае проблемы современного городского управления стимулируют повышенный интерес исследователей к истории развития городского управления в XVIII- XIX века, потому что именно в этот период происходят существенные изменения в структуре, функциях городского управления. Но мне бы хотелось более лучше рассмотреть городское управление начиная с правления Петра I (городская реформа 1699 года) и заканчивая периодом правления Александра II (городская реформа 1870 года).
Несмотря на большой промежуток времени захватываемый в моей работе, литературы касающейся городского управления оказалось очень мало, поэтому неудивительно, что эта область не достаточно хорошо изучена историками. Очень много написано книг о истории города, а о структуре городского управления писали в основном Дитятин И. И.11 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Издание О. Н. Поповой. СПб., 1895г., Кизеветтер А. А.22 Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II. М., 1909г., Ключевский В.О.33 Ключевский В. О. Сочинения В 9-ти томах. Т. 4. Под ред. Янина В. Л. Изд.-во: Мысль., 1987г. , Соловьёв С. М.44 Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России. Издание подготовил Дмитриев С. С. М., 1989г. и Корнилов А. А.55 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М.,1993г., также можно выделить работы Лаптевой Л.Е.66 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. и Нардовой Н.А.77 Нардова В. А. Правительство и проблема городского самоуправления в России середины XIX в. Изд.-во “Лики России”, СПб., 1996г.
, но составлялись эти работы на основе трудов предыдущих авторов.
Достаточно много данных о городском управлении даёт книга Дитятина И. “Статьи по истории русского права”, где рассказывается о состоянии городов в
период правления Петра I, Екатерины II, Александра II. “В его изложении история русского города XVIII-XIXв.в. рисуется как цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то, наоборот, разрушающих только что сотворенное, причем последние, разрушительные тенденции, как показывает Дитятин, преобладали”88 Цит. по: Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958г. С.8.. В сущности, он говорил, что “история нашего города есть не что иное, как история регламентаций, преобразований торгово- промышленного населения со стороны верховной власти. Ход этих преобразований определяется воззрениями, какие верховная власть имела на государственные интересы”99 Там же.С. 8.. Изучая преимущественно законодательный материал, Дитятин, однако, не ограничивался только им. При написании своей работы он также использовал документы министерства внутренних дел и статистические издания.
Работа Кизеветтера А. А. “Городовое положение Екатерины II 1785г.” затрагивает только городскую реформу Екатерины II, но зато Кизеветтер очень подробно пишет: о предпосылках реформы и её проведении, о структуре и функциях городских органов, в общем о состоянии городов в период правления Екатерины II.
Что же касается Соловьёва С. М. и Ключевского В. О., то их мнения о структуре и функциях городского управления в XVIII веке, в общем, совпадали. Можно даже сказать, что во всех учебных изданиях используются высказывания этих авторов, при описании городского управления в XVIII веке, поэтому практически во всех учебниках написан ”стандарт” о городском управлении.
В работе Корнилова А.А. “Курс истории России XIX векаРРРРОрорРоолилооиолвапвлопм порп” есть много моментов о которых он говорит также, как и Дитятин И.И., возможно, при написании своей книги он использовал материал из работы Дитятина И. И. или же законодательные материалы.
Итак, воспользовавшись материалом этих книг, я собираюсь объяснить причины возникновения новых городских учреждений или восстановление “старых”; изменения компетенций, функций, организационного устройства и направления деятельности городских учреждений; показать неизбежности замены одних городских учреждений другими, более соответствующими в данный период задачам господствующего класса.
ГЛАВА I. “Наконец родился Петр, и Россия приобрела форму”110 Цит. по: Геллер М. Я. История Российской Империи. В 3-х томах. Т. 1. М., 1997г. С. 4.0. Вольтер. Необходимость движения в новыйпуть была осознана…народ поднялся и собрался в дорогу; ждали вождя, и вождь явился111 Там же. С. 3.1. С. М. Соловьев.В конце 17в. - начале 18в. Петр I начал осуществлять реформу в области местного управления с целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления абсолютной власти молодого монарха. Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления -самоуправления горожан. “Самоуправление- право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти”112 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в Росссии XII- XX века. М., 1998г. С. 92. 2. Однако следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.
“Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже “канцилию” министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдёт административная реформа: её двигателем, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения - военное казначейство”113 Ключевский В.О. Сочинения в 9- ти томах. Курс русской истории. Т. IV. С.180.3.Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством.
Управление городами в конце 17 века основывалось на принципах строгой централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Через воеводу осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы, при этом воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определённых действий. Естественно, что такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он лишь вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу. К тому же по свидетельству Татищева воеводы спокойно “грабили” городское население. Так вот, чтобы “великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было”114 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII- XX века. М., 1998г. С. 98. 4 Пётр I 30 января 1699года учреждает Бурмистерскую палату. Характерно, что именно экономический интерес, а не желание расширить права горожан, вынудили Петра I реформировать городское управление. Дело в том, что, когда Пётр I проводил эту реформу он преследовал две цели: 1)”Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы не городом, а торгово-промышленным населением ”115 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 2.5; 2) общепринятая- сбор налогов. Есть ещё один факт, который также подтверждает экономический интерес реформы- то, что реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников “людишки” в тех местах были “худые, скудные” и им “в сборе денежной казны верить нечему”116 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в россии XII-XX века. М., 1998г. С. 99. 6. Во многих учебных изданиях пишут о том, что Пётр I создал самоуправление по типу Запада. На самом же деле, Пётр I брал формы у западных соседей, но и их он изменял, приспосабливая к своим целям и к быту русского города (Дитятин И. И, Троицкий С.М.).
Итак, учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил населению право выбора из своей среды бурмистров (ежегодно), которые должны были заниматься не только казёнными сборами, но и выполнять городские повинности. Бурмистры подчинялись приказу Большой казны. По указу 1699 года бурмистры выбирались из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод по одному человеку. “17 апреля 1699г. состоялся указ о выборе в сотнях и слободах Москвы бурмистров в числе 12 человек, из которых ежемесячно избирался президент палаты”117 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 69. 7. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов. Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистерскую палату.
Уже в первой городской реформе Петра I проявляются традиции Древней Руси: неистребимое казнокрадство; неприученность граждан к деятельности сообща и т.п. Поэтому неудивительно, что эта реформа прошла неудачно, но она была необходима, чтобы разрушить старую систему городского управления, к тому же с созданием Бурмистерской палаты начинается ряд преобразовательных мер в результате которых человек начинает воспитываться для общественной деятельности.
7 ноября 1699г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торгово-промышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В её ведении находились сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие, а также дела с иноземными купцами и т.п. По указу от 16 февраля 1700г. в ратуше должны были производиться допросы и розыски воевод, обвиняемых во вмешательстве в торговые и земские дела. Хотелось бы отметить, что большую роль в руководстве ратуши играли инспекторы, особенно такая личность как Алексей Курбатов. Он невзирая на лица доносил Петру I о воровстве таких крупных личностей, как Нарышкина, Ромодановский, но при этом, выгораживая своего покровителя князя Меншикова, наибольшего казнокрада. Но все-таки, именно при Курбатове доходы ратуши возрастают до 1,5 миллиона рублей. Правда, несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуши. Точной даты ликвидации ратуши в ПСЗ (полный свод законов) не имеется, но вероятно, что она просуществовала до 1720 года, т.е. до учреждения Главного магистрата.
После осуществления Губернской реформы 1708 года, ратуша становится городской управой и теряет свой прежний статус: единого сословного учреждения, которое объединяло городские торгово-промышленные сообщества( с земскими и выборными бурмистрами). Поэтому к 1718 году сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно- объединяющий орган, с тем “чтоб собрать эту рассеянную храмину”118 Цит. по: Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России. (Публичные чтения о Петре Великом). М., 1989г. С. 573.8 купечества, по выражению Петра I. Поиски решения проблем, связанных с городом, в первое десятилетие XVIII века отмечены теми же характерными чертами, которые присущи всем петровским нововведения этого периода- коренная перестройка всех звеньев управления без специально разработанных планов и строгой последовательности. Естественно, что при подготовке новой городской реформы не был разработан план определённых действий. Вообще, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик и на его предложение Пётр с лёгким сердцем положил в 1718 году резолюцию: ”Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам”119 Цит. по: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII- XX века. М., 1998г. С. 113. 9.Однако в течение полтора года в этом направлении не было сделано ни шагу вперёд. 13 февраля 1720 года появляется должность обер-президента на которую был назначен князь Трубецкой. В начале 1720 года князю Трубецкому поручается создать магистрат в Петербурге, а затем по этому же образцу в других городах Империи, но в1720 году этот проект не был осуществлён. 16 января 1721 года даётся регламент будущему образцовому Главному магистрату в Петербурге ( с непосредственным подчинением Сенату). По этому регламенту обер-президент Трубецкой и Главный магистрат должны были устроить, подчиняющиеся им, городовые магистраты и дать инструкции к правлению. Прошёл 1721 год, и опять ничего не было сделано, но в начале 1722 года Пётр I пригрозил неповоротливому обер-президенту сослать его на каторгу, если он не завершит создание магистратов к лету этого года. Однако инструкция магистратам была составлена только через 2,5 года. В Петербурге магистраты появились лишь через 1,5 года после выхода указа об учреждениях. Что же говорить о других городах? Там они появились гораздо позже (4 года спустя), а во многих городах они не успели даже открыться.
Но всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, измени-
ла характер городового управления. Теперь, члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно- это необходимо было для устойчивости городского управления, также, члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из “граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей”220 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 392.0, под надзором губернаторов и воевод. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Естествено, что круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах ( от 2000- 3000 дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов.
В регламенте Главного магистрата (14 глава) указано, что магистраты также должны содержать полицию, на которую Пётр смотрел как “на душу гражданства и фундаментальный подпор человеческой удобности и безопасности”221 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 3.1, ещё они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремёсел и мануфактур. Начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома- это также входило в компетенцию магистрата. Полиция, биржи, школы, госпитали, сиротские дома и т.д. содержались за счёт людей, а не государства, поэтому неудивительно, что все функции магистратов оставались на бумаге и очень долго. Ещё одна причина беспорядка в городах: отсутствие самих магистратов.
Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 года) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:
1) учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;
2) смотреть, чтоб было правосудие;
3) учредить в городах полицию;
4) увеличить количество мануфактур. Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями, в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.
Высшие органы постоянно вмешивались в работу Главного магистрата, тем самым существенно сужая полномочия, к тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей , в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.
