Крестьянская реформа устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которым капитализм не мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью, - сословное, бюрократическое уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталистического развития. Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом.
С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в буржуазные отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что они должны были получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Вместе с тем прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпали. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.
И. С. Аксаков писал А. И. Кошелеву 29 сентября 1862 года: “Только теперь начинает вполне сказываться наша социальная революция помещичьему и всему общественному быту. Слишком 200 лет все общественные отправления поставлены были в зависимость от крепостного права: торговля, промышленность, общественная жизнь, внешняя история и прочее. С уничтожением крепостного права разрушается не только быт помещичий, но и все здание нашего общества”. [21 Цит. По: Гармиза В. В. Указ. соч. С. 78. ] Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость последней.
В результате можно сказать, что Земская реформа, планируемая правительством Александра II, должна была удовлетворить двум основным требованиям действительности: улучшить местное хозяйство и дать исход запросу на самоуправление, заявленное общественным мнением.
Но от осознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления было далеко. Предстояли ещё долгие поиски путей, по которым можно было бы производить изменения в системе управления России.
Глава II. Подготовка реформы местного управления.
“История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции”. [22 Джаншиев Г. Р. Эпоха великих реформ. Санкт-Петербург, 1907. С. 303. ] Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати ещё в 1859 году. 25 марта 1859 года царь дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему“большего единства, большей самостоятельности и большего доверия”, а также определения “степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда” [23 Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. // Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995. ]
. То же было сказано и в повелении 23 октября 1859 года относительно образования хозяйственного управления в губерниях.
Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова “единство”, “самостоятельность”, “доверие”, очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессословного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была. Разработка подробных проектов на основе указанных начал возлагалась на комиссию, учреждённую при Министерстве внутренних дел. Она была образована 27 марта 1859 г. , в том же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому вопросу. Во главе комиссии был поставлен Н. А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах“человеком крайних взглядов” [24Цит. по: Лаптева Л. Е. , Шутов А. Ю. Из истории земского и городского сословного управления в России. 1999. С. 35. ].
В программе работ комиссии определялся круг проблем, по которым необходимо было разработать законопроекты. В их число входило учреждение хозяйственно распорядительного управления губерниях и в уездах; положение об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трём проблемам: каковы предметы ведения уездного хозяйственно– распорядительного управления, “как и из кого образовывать это управление”, “какую степень власти ему предоставить”. [25 Там же. С. 36...] В “Краткой записке по делу об устройстве уездного управления”комиссия предложила включить в сферу компетенции уездного управления вопросы, касающиеся устройства сельских обществ, создания специальных “совещательных учреждений” для обсуждения хозяйственных интересов местностей, учреждения “для разбора взаимных претензий, возникающих между помещиками и крестьянами”. [26 Цит. по: Лаптева Л. Е. , Шутов А. Ю. Указ. соч. С. 35. ] Комиссия разработала проект реформы местного управления (“Главные начала устройства уездного управления и полиции”), в котором предполагалось практически всю полноту власти на уровне уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством уездных начальников, в ведении которых должны были находиться контроль над исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась уездная администрации и полиция. Проектом значительно сокращались полномочия местного дворянского собрания.
Комиссия разработала также “Предложение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей”. В этом документе говорилось о том, что “каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признаётся помещик”, несколько имений образуют волость, в размере от 10. 000 ревизских душ [27 Цит. по: Гармиза В. В. Указ. соч. С. 109. ] “Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя, - не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости”. [28 Там же. С. 111. ]
Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения носил бы временный характер, вызвал резкое противодействие в общественных кругах. После повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного представительства в них.
Комиссия Н. А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. “Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно своевременно”. [29 Джаншиев Г. Р. Указ. соч. С. 293. ]
Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н. А. Милютина разработкой реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.
Н. А. Милютин не дал положительного решения вопросу о том, “какое же именно мерило” [30 Цит. по: Гармиза В. В. Указ. соч. С. 127. ]следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства– поземельный ценз и куриальную систему –он считал вполне приемлемыми. Но Н. А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.
Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н. А. Милютина, продолжали оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии.
Несмотря на крупную роль, которую играл Н. А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием“временно исполняющего обязанности товарища министра”. [31 Гармиза В. В. Указ. соч. С. 133. ]Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С. С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н. А. Милютин и С. С. Ланской были отправлены в отставку.
Работа комиссии не пошла быстрее и после назначения ее главой П. А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их компетенции и о сущности и пределах власти земства.
П. А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что“сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей”. [32Хрестоматия по истории СССР 1861-1917. /Сост. Дмитриев С. С. , Эймонтова Р. Г. М. ,1970. С. 215. ]
Вышеизложенное заставляет прийти к следующему выводу. П. А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах.
Вопрос о структуре земских учреждений определился в самомначале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии натом же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное— распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Первоначальные соображения о земско-хозяйственном управлении пытались прежде всего определить, что такое“земские дела”. “Губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имеют свои отдельные, местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях”. [33Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. / Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995. С. 131. ]
Очевидно, комиссия сознавала неопределенность предложенного ею признака в определении земских дел и поэтому добавила еще один признак— их территориальный характер, состоящий в том, что “дела эти не могут быть различными для той или другой части уездного или губернского населения, а составляют общий интерес всего местного населения без отношения к частным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц”. [34 Там же. С. 134. ] Не сумев дать объяснения понятию “земские дела”, комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны—желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей.
В результате “эволюции взглядов” комиссии “в сторону все большего ограничения прав земских учреждений” [35 Гармиза В. В. Указ. соч. С. 203. ]последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции. Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П. А. Валуева на“земство” как на “учреждение государственное” [36 Там же. ]. В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: “Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью” [37Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. / Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995. С. 171. ]
.
Таков был ход правительственных работ по выработке проекта земских учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа должна была, по мнению П. А. Валуева, “явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам”. [38 Гармиза В. В. Указ. соч. С. 203. ] Составленный комиссией проект Положения о земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и Временные правила о земских повинностях в конце марта были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М. А. Корфа.
Изменения, предложенные М. А. Корфом, касались совсем не “частностей и деталей” [39Там же. С. 217. ], а основных положений проекта. Требования М. А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД.
При этом он расходился с комиссией и в определении “самого типа”земских учреждений, в которых П. А Валуев хотел видеть органы исключительно хозяйственные, а М. А. Корф предлагал создать органы по управлению местными делами вообще; он считал, что, “дав слишком мало” [40 Цит. по: Гармиза В. В. Указ. соч. С. 225. ], правительство не успокоит общество, а только вызовет его разочарование и Из II отделения собственной е. и. в. канцелярии документы вновь поступили в министерство внутренних дел. А уже в мае 1863 года проекты были представлены П. А. Валуевым в государственный совет, который отверг многие из существенных его положений.
Проект обсуждался в течение августа, сентября и октября 1863 года. Дело подготовки реформы угрожало затянуться на неопределенный срок. Между тем политическая обстановка в стране продолжала оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину. В результате 1 апреля 1864 года указом Сенату император возвестил, что“признав за благо призвать к участию в заведовании делами, относительно до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население, посредством избираемых от оного лиц, он находит составленные МВД, на указанных им началах, проекты постановления об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений соответствующими своим намерениям” [41Татщев С. С. Император Александр II. : его жизнь, царствование, судьба. М. , 1996. С. 553-554].
Таким образом, подготовка проекта Земской реформы показали всю противоречивость и сложность изменений в сфере местного управления.
Преобразования Александра II, особенно крестьянская реформа 18661 года, существенно меняли социальную структуру российского общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить ряд мер (в число которых входила и Земская реформа) по уравниванию сословий.
Представители политической элиты и царской бюрократии осознали глубокий кризис прежней сословной организации общества, но, естественно, стремились поставить её изменение под свой контроль. Отсюда и“укрепление вертикали власти”, предложенную вначале Н. А. Милютиным, и в конечном счёте “всесословное”представительство в земских учреждениях с господством в них помещиков Валуева П. А.
Но так или иначе, полная ликвидация сословных пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием своей опоры, социальный взрыв, так как на этот период российское общество ещё не было готово к таким преобразованиям.
Глава III. Земская реформа 1 января 1861 года и ее последствия. Для страны, большинство населения которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. По “Положению о губернских и уездных земских учреждениях” создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов –уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ, которые избирались на трёхлетний срок [42Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Сергиев Пасад. 1915. С. 5 - 6. ]. Земские собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских– от 15 до 100 [43 Там же. С. 38 –39. ]. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились по трём избирательным куриям.
В первую курию – уездных землевладельцев –входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб. , торговых и промышленных предприятий с годовым оборотом–в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев. Во второй курии– городской участвовали “шеститысячники” [44Петров Ф. С. Органы самоуправления в системе самодержавной России: земство в 1864– 1879 гг. // Великие реформы в России. 1856 – 1874 годов. С. 208. ], купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб. Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии– сельских обществ – отсутствовал. [45 Положение…С. 7. ]Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных. [46 Там же. ]Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и“благонадёжных” [47 Ляшенко Л. М. Указ. соч. С. 108. ] гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды. Положение устанавливало, наконец, некоторые общие цензовые ограничения для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Поражение в избирательных правах было у лиц, находившихся под уголовным следствием или судом, а также у осужденных. Не допускались к выборам лица, не являвшиеся российскими подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании на съездах. Но женщины, чье состояние отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них избирательных прав могли направить на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным правом пользовались и лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали принятому для земств возрастному цензу. [48 Положение… С. 8. ]
Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные сословия–дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Крепостники возмущались тем, что на одной скамье в земском собрании“сидит вчерашний раб со своим хозяином”. [49 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М. , 1993. С. 203. ] Председателем уездного и губернского земских собраний являлись губернский и уездный предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы–министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов– управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. [50 Положение… С. 21. ]Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своём жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения.
Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ. На практике основная тяжесть налогов ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80–85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование– 5% земских средств. [51 Цит. по: Захарова Л. Г. Александр II. // Вопросы истории. 1992. № 6-7. С. 123. ] Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Земским учреждениям вверялось в указанном законом пределах, “заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, а именно: 1) заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений и путей сообщения, содержимых на счёт земства; 3)меры обеспечения народного продовольствия; 4) благотворительные заведения и прочие меры призрения…6) попечение о развитии местной торговли и промышленности…9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности…12) представление чрез губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз… и ходатайств по сим предметам, также чрез губернское начальство, и доставление по требованию высочайшего правительства и начальников губерний сведений, до земского хозяйства относящихся…” [52Положение…С. 4. ]
Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно –административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право, а как обязанность: ранее этим занималась администрация, а теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за пределы своей компетенции.
Однако и в пределах этой компетенции земства находились под контролем местной центральной власти–губернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания, признав его“противным законам или общим государственным пользам”. [53Положение.... С. 5. ]Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. п. ) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств. “По делам своего ведомства они действуют самостоятельно; случаи, в коих их распоряжения подлежат утверждению административных властей, определены законом. Они не могут вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей, ни в дела, другим местным земским учреждениям подведомственные”. [54 Там же. С. 17. ]
Положением 1 января 1864 года о земских и губернских учреждениях создание земств не предусматривалось в волостях и на всероссийском уровне. Правительство мешало и общению отдельных земств. Введение земских учреждений происходилов 35 губерниях [55Положение...... С. 35-37. ], т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны–Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях. [56 Цит. по: Александр II (1818 –1881): его личность, интимная жизнь и правление. М. , 1991. С. 56. ] Невзирая на все многочисленные недостатки в своей организации (главным из которых было отсутствие политической власти), земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях; а по тем временам быть земцем-либералом означало“быть искренне заинтересованным в результате своей работы”. [57 Там же. ]Под руководством таких деятелей многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это оказывалось
невозможным, они засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, “требуя обратить внимание, помочь, выделить средства…” [58 Левандовский А. Самоуправление в контексте самовластья. // Знание – сила. 1992. № 2 С. 69. ] Либеральный состав собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей здесь по найму. В пореформенной России не было недостатка в прекрасных работниках - энтузиастах, горевших желанием служить народу. “Наверное, никогда еще русский интеллигент не трудился так истово, с таким жаром– наконец-то у него появилось свое реальное благое дело”. [59 Лаптева Л. Е. Указ. соч. С. 256. ]В результате –впервые в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую помощь; в селах появились отлично подготовленные учителя; трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны.
Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские семинарии, осуществляли ряд экономических мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному кредиту, привлекали агрономов и ветеринаров, заводили ветеринарные и сельскохозяйственные училища. Таким образом, Положение о губернских и уездных земских учреждениях вводило в государственную организацию страны новую систему местных учреждений. Впервые создавались выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. В этом отношении дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства.
Заключение.
Подготовка земской реформы явила собой положительный опыт согласования позиций в то время уже политически неоднородного правившего сословия. В результате была разработана довольно гибкая и эффективная избирательная система, которая способствовала реализаторской стратегии Александра II, направленной на эволюционную по своим методам социально- экономическую трансформацию российского общества.
Растущий в стране капитализм потребовал упразднения старой системы местного управления, построенной на крепостнической основе. Но упразднение это производилось не снизу, народом, а сверху, бюрократической царской властью, в порядке вынужденной уступки. Поэтому буржуазная, по существу, ломка дореформенной системы местного управления не могла быть доведена до конца, да и, безусловно, введение конституции и всеобщего избирательного права в России в 60- х годах было еще преждевременным. Но так или иначе, ведение выборности, самоуправления, всесословности и независимости от администрации было большим прогрессом.
Подготовка и проведение крестьянской и других реформ (земской в частности) заставили императора искать союзников, и эти поиски во многом изменили социальную ориентацию русской монархии. Не найдя в первый момент достаточно прочной поддержки преобразований в среде дворянства, Александр II вынужден был опереться исключительно на государственный аппарат и, прежде всего, на высшую бюрократию. Ее деятельность–кабинетная и полусекретная, - как бы необходима и своевременна она ни была, отдаляла общество от верховной власти, порождала взаимную неприязнь между ними.
Эта опасная тенденция заставила императора искать компромиссы. Наиболее простым и радикальным казалось увольнение в отставку, в угоду поместному дворянству, наиболее решительных сторонников преобразований. С одной стороны, это успокаивало дворянство, с другой - позволяло сохранить в неприкосновенности сами реформы. Однако подобный компромисс являлся опасной иллюзией. Опора на бюрократию, то есть передача ей определенной доли власти монарха, одновременно с изгнанием с высших государственных постов настоящих профессионалов, людей знающих свое дело, привели, в конце концов, к всё большему урезанию прав земских учреждений.
Дискуссии по различным аспектам земской избирательной системы обнаружили довольно широкий спектр мнений как в политической элите российского общества, так и в сферах высшей правительственной бюрократии. Эти мнения становились предметом внимательного анализа разработчиков земской реформы, иногда учитывались в ходе подготовки документов. Правительственной комиссии и инстанциям, обсуждавшим проект, удалось довольно последовательно провести политико-идеологические принципы формирования земств, реализовать их в комплексе избирательных норм и технологий, гарантировавших в целом системный характер новых представительных учреждений.
Характер и содержание споров свидетельствовали о том, что проблема установления и правил проведения земских выборов имела огромное значение для политического и социального развития общества, поскольку впервые речь шла о допуске к участию в гражданском управлении представителей всех сословий. Правящим кругам удалось провести реформу под своим контролем, обеспечить преимущественное положение в этих институтах дворянам при участии в нем и других сословий. Стабильный политический фон преобразований удалось сохранить в немалой степени за счет вовлечения в дискуссии о земском устройстве наиболее активных представителей сословий, лидеров общественного мнения. Можно, конечно, упрекать реформаторов за излишнюю административную опеку волеизъявления населения, однако цензовые манипуляции, как представляется, были менее насильственны для общества, нежели революция.
Список использованных источников и литературы.
Источники.
1. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 года. Сергиев Пасад. 1915.
2 . Хрестоматия по истории СССР 1861-1917. /Сост. Дмитриев С. С. , Эймонтова Р. Г. М. ,1970.
3. Хрестоматия по истории СССР. 1861-1917. Под ред. Тюкавкина В. Г. М. ,1990. 4. Хрестоматия по истории СССР. XIX век. Сост... Епифанов П. П, Епифанова О. П. М. ,1991.
5. Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. / Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995.
Литература.
6. Александр II: его личность, интимная жизнь и правление. М. ,1991. 7. Буржуазные реформы в России II половины XIX века. СПб. , Воронеж. 1988. 8. Великие реформы в России. 1856-1874. СПб. , М. , 1992.
9. Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. Т. 1, СПб. , М. ,1909. 10. Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864г. , М, 1957. 11. Джаншиев Г. Эпоха великих реформ. М. , 1907.
12. Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М. , 1993
13. Лаптева Л. Е. , Шутов А. Ю. Из истории земского и городского сословного самоуправления. М. , 1999.
14. Ленин В. И. Соч. Т. 5. М. , 1946.
15. Ленин В. И. Полн. Собр. Соч. Т 5. М. , 1972.
16. Ляшенко Л. М. Царь-освободитель: Жизнь и деятельность Александра II. М. , 1994.
17. Российские самодержцы. СПб. , М. , 1993.
18. Россия. История XIX века. /Отв. ред. Н. Е. Белогородцев. М. , 1998. 19. Тарле Е. В. Крымская война. Т. I. М. , 1950.
20. Татищев С. С. Император А 11: Его жизнь, царствование. М. , 1996. 21. Три века. Россия от смуты до нашего времени. Т. 6. М. , 1995. 22. Троицкий Н. А. Россия в XIX. М. , 1987.
СТАТЬИ.
23. Захарова Л. Г. Дневник Цесаревича: об императоре Александре II (1818 1881). //. Родина. 1993. №1. С. 54 – 62.
24. Захарова Л. Г. Освободительные реформы в России, 1861-1881// Знание – сила. 1992. № 2. С. 38 – 47.
25. Захарова Л. Г. Александр II. // Вопросы истории. 1992. № 6/7. С. 119 – 131. 26. Левандовский А. Самоуправление в контексте самовластия. // Знание – сила. 1992 №2. С. 64-70.
27. Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право. // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3-27.
28. Сергеев А. Узда для бюрократа. // Муниципальная власть. 2000. № 6. С. 19 – 22. 29. Христофоров В. А. “Аристократическая” оппозиция реформам и проблема организации местного управления в России в 50-70-ые гг. XIX века. // Отечественная история. 2000. № 1. С. 3-18.
30. Худокормов А. Г. Реформы 1861-1874гг. // Вестник МУ. Сер. 6, Экономика. 1994. №4. С. 13-30.
31. Чуев А. , Савин Д. Большие надежды. Роль местного самоуправления в обустройстве России. // Муниципальная власть. 2001. № 4. С. 5 – 8.
Страницы: 1, 2
