"Наиболее остро для процесса формирования российской государственности стоит проблема разделения властей. Решение ее определенным образом формирует факторы либо стабилизирующего, либо деструктивного характера для самого аппарата государства, а следовательно, и для эффективности реализации его роли во внешних и внутренних функциях.
Ход политической реформы в Российской Федерации как раз и подтверждает очень большое влияние нерешенности проблемы разделения государственной власти по ее традиционным структурам - законодательной, исполнительной, судебной - на проведение экономических и социальных реформ. Слишком большой потенциал энергии уходит на конфронтацию исполнительной и законодательной ветвей власти, внутриорганизационные отношения. Конфронтация указанных ветвей власти по горизонтали усиливается за счет нерешенности проблем ее разделения по вертикали.
Представляется, что феномен "государственность" может выступать в инфраструктуре социальной организации как единый политико-правовой механизм. Государство и свойства государственности могут быть реализованы в полной мере при условии, что это единый и целостный механизм организации решения своих собственных дел (внутриорганизационных) и дел общества, которое и формирует государство. Следовательно, и властность как основной признак государства должна быть единой и целостной. Разделение властей подразумевает реализацию этого свойства государственности разными методами и способами. Именно поэтому применяется принцип разделения властей на ветви по критериям предметных областей государственной деятельности и по методам реализации его задач и функций.
Единство и целостность государственности не позволяют ставить вопрос о том, какая ветвь власти важнее и более "властная". Ни одна из них не может существовать без двух иных. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной и наоборот. Стабилизирующий эффект государственности, ее созидательное предназначение в обществе могут быть достигнуты при высокой степени самоорганизации аппарата государства во всех его структурах и его взаимодействии этих структур как по горизонтали, так и по вертикали.
Представляется, что конституционное закрепление единства и целостности государственности в Российской Федерации в определенности сфер ее реализации для структур законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти при понимании их специфических методов деятельности и взаимной связанности поможет значительно расширить процесс реформы политической и государственной системы. Необходимо отметить, что неупорядоченность системы власти влечет нарушение единства государственной и правовой системы. Возникает так хорошо знакомая всем "война законов", противостояние закона и других законодательных актов, ослабляется механизм верховенства закона и его исполнения.
Противоборство властей по принципу "кто сильнее", "кто важнее" приводит к усилению коррупции. Борьба за экономическое господство в многоукладной системе экономики неминуемо переносится в аппарат государственных структур. Усиливается его коррумпированность". [19 Бачило И. Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. – 1993. - №7. ] Ярким примером является то, что в 1993г. до принятия новой Конституции была ликвидирована деятельность "всей системы органов законодательной власти и конституционного суда и установлено как отмечали независимые эксперты, верховенство исполнительной власти, а точнее в единовластии Президента. Одна ветвь– исполнительная власть подмяла под себя все остальные ветви власти. Указом "О поэтапной конституционной реформе в РФ" от 21 сентября 1993г. в целях сохранения единства и целостности РФ, вывода страны из политического и экономического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности РФ, восстановления авторитета государственной власти было прервано осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны. [20 Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в РФ" от 21 сентября 1993г. №1400. Ст. 1. ]
Этим же актом было предложено Конституционному суду РФ "не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания". [21 Там же. Ст. 10. ]Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действовавшую тогда Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, "в которой не противоречило настоящему Указу" [22 Там же. Ст. 1. ] Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И. Г. Шаблинский, "президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве. [23 Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995гг. )– М. , 1997. С. 161. ]
Наряду с названным в этот период были приняты и другие акты-указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей". [24 Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. Н. Марченко С. 254-255. ] В этой главе было рассказано о становлении, роли, назначении теории разделения властей; как воплощалась в жизнь эта теория на Западе и о российских проблемах в этой области.
Государственная власть делится на исполнительную, законодательную и судебную, но какие же государственные органы осуществляют правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную деятельность.
Понятие и виды органов государства
Одна из главных функций любого государства состоит из устройства государственной власти, то есть создании опорной системы органов государственной власти. Создание такой системы предопределяет, что органы государственной власти действуют не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства, и прежде всего защиту прав человека во взаимодействии.
Конституционная система включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня, и поскольку весь этот громадный вертикальный и горизонтальный механизм властвования прямо или косвенно затрагивает жизнь каждого человека, очень важно иметь представление о том, что собой представляет орган государственной власти и чем он отличается от разного рода органов, функций и учреждений, которые органами государственной власти не являются.
Орган государства –это самостоятельное подразделение государственного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структуры и наделенное определенной компетенцией.
Орган государства –это звено, составная часть разветвленной системы органов. Каждый элемент этой системы выполняет свои задачи, все власти образуют государственный аппарат. Орган государства создается на основе нормативно-правовых актов, в которых четко определены назначение, порядок формирования, иные вопросы, связанные с организацией и деятельностью того или иного подразделения государственного аппарата. Орган государства может иметь сложную структуру: управления, отделы, отделения, комиссии, подкомиссии и т. д. Они являются не самостоятельными государственными органами, а только структурными их подразделениями. Для руководства соответствующей областью общественной жизни орган государства наделяется компетенцией, то есть определенными правами и обязанностями. В соответствии со своей компетенцией орган издает обязательные к исполнению правовые акты, поскольку в рамках предоставленных ему полномочий каждый государственный орган является официальным представителем государства. Органы государства можно классифицировать по различным основаниям. Уже было сказано выше о видах органов государства в соответствии с теорией разделения властей– законодательных, исполнительных, судебных – в зависимости от модификации теории разделения властей. В РФ органом законодательной власти является Федеральное Собрание, исполнительной– Правительство РФ, высшие судебные инстанции – Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ. К контрольно-надзорным органам можно отнести Прокуратуру РФ, но прокуратура, находится вне системы судебной власти, ее нельзя смешивать и тем более отождествлять с названной властью, рассматривать в качестве института судебной власти.
Классификация органов государства:
По порядку образованияразличают органы, избираемые непосредственно народом, (Президент РФ), а также органы формируемые другими государственными органами (Конституционный суд РФ). По способу принятия решенийвыделяют коллегиальные органы. Они принимают решения большинством голосов, простым или квалифицированным. Второй вид органов этой классификации–едино начальные органы, где решение принимается единично руководителем (Президент РФ, Прокуратура РФ).
В зависимости от характера компетенции государственных органовсуществуют органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ). Органы специальной компетенции осуществляют деятельность, в какой либо сфере общественной жизни.
По положению в иерархической сфере государственного аппаратаразличают высшие и местные органы государства. Полномочия высших органов распределяются на всю территорию данного государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеративных–два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы осуществляют свою деятельность в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы. Может быть, несколько уровней местных органов, в зависимости от административно-территориального деления государства.
По характеру подчиненности существуют органы исключительно "вертикального подчинения", например, суды и органы так называемого "двойного подчинения", например, различные органы отраслевого управления: министерства, ведомства с их территориями и отделами. По срокам полномочий есть органы государства, которые функционируют постоянно, но их состав обновляется через установленный срок; и бессрочные органы, где пребывание на данном посту заранее не ограничено каким-либо сроком.
По времени функционирования выделяют постоянные и временные органы государства. Постоянных органов абсолютное большинство, поскольку государственный аппарат рассчитан в основном на деятельность в нормальных условиях. Временные органы создаются в чрезвычайных условиях или для осуществления каких-либо крупномасштабных задач, имеющих общегосударственное значение.
Органы законодательной власти
Органы законодательной власти занимают центральное место в государственном аппарате. Они подразделяются на высшие и местные. К высшим органам относятся парламенты. Одной из важнейших функций является принятие законов. Федеральное Собрание России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции–это все высшие законодательные органы, названных стран. Рассмотрим, более подробно, Федеральное Собрание России:
"Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов осуществляющих государственную власть в РФ (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в главу 2 "основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией–настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции).
Другая важная гарантия, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.
Независимость –важнейшее условие выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей либо указки. Федеральное Собрание, не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции о принятии Государственной Думы финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами", они, однако не умоляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание –парламент РФ, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган РФ, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения. Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, то есть граждан РФ. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избирания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены, иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно их национальности и социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения–это, значит, возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое "зеркальное" представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, - Это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной политической поддержкой населения.
Другая конституционная характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом РФ. Такая функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому законодательный орган в процессе своей деятельности не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральное Собрание его высокий конституционно-правовой статус". [25 Баглай М. В. Конституционное право РФ: Учебник – М. 2001 – С. 443-447. ] Наряду с высшими органами законодательной власти в каждой стране имеются местные органы. Они называются по-разному. Но цель и назначение их сходны: осуществление законодательной власти на местах.
Органы исполнительной власти
Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность.
Исполнительная деятельность –это, когда они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти и вышестоящих органов исполнительной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований.
"Органы исполнительной власти составляют многоуровневую систему. Взаимодействие органов разных уровней определяется Конституцией РФ и республик, входящих в его состав, а также федеративным договором. По вопросам ведения федерации и совместного ведения ее и субъектов должны устанавливаться общие принципы организации системы органов и формы взаимодействия федеральных органов с республиканскими и территориальными. Единство подходов к решению должно обеспечивать порядок в управлении, взаимоотношения субъектов федерации, как между собой, так и с центром федерации, то есть управляемость в государстве. [26 Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. – 1993г. - №7. – С. 75-76. ] В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на центральные и местные. К центральным относятся те органы, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или территорию государства–субъекта федерации. К ним можно отнести правительство или кабинет министров, министерства, государственные комитеты, специальные ведомства. К местным органам исполнительной власти относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких территориальных единиц. Но к какой же ветви власти относится Президент?
"Согласно концепции разделения властей президентская власть обычно рассматривается как исполнительная власть. Зачастую соответствующее положение содержится в конституциях (США 1787г. , Филиппины 1986г. , Бразилия 1988г. ). Однако многие основные законы не дают характеристики власти Президента (ФРГ 1949г. , Болгария 1991г. ). Остается открытым вопрос о природе президентской власти в России, где Президент характеризуется Конституцией как глава государства (п. 1 ст. 80), а п. 1 ст. 100 гласит, что "исполнительная власть РФ осуществляет Правительство РФ". В конституциях стран мира вопрос о природе президентской власти не имеет однозначного ответа, часто ей не дается никакой характеристики в концепции разделения властей.
