праве знакомиться с материалами проверок, осуществленных органами контроля, потребовать предоставления статистической информации, иных сведений, обратившись к руководителям поднадзорного объекта с устным и письменным требованием о предоставлении документов; рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, в которых содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само по себе существенно), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.
Ценным источником информации о состоянии законности выступают средства массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но и нуждаются в специальной проверке, сопоставлении с иными сведениями, характеризующими искажение смысла или грубое попрание закона Законом предоставлено прокурору право требовать от руководителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входящим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.
Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т. е. того, что принято называть ревизией.
Ревизияхозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний, для собирания фактических данных о допущенных правонарушениях. Действенным средством обнаружения правонарушений выступают проверки, проводимые прокурором лично, и предназначены для устранения правонарушений. Поводом к проведению проверок служат сообщения, заявления, поступившие в органы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского реагирования. В теории и на практике различают несколько видов прокурорских проверок: целевые; комплексные; сквозные; совместные. По объему решаемых задач проверки делятся на целевые и комплексные, Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативного акта, а комплексные— на всестороннее исследование одной или нескольких групп вопросов, например исполнение законов о приватизации. Сквозные проверки, как правило, проводятся тогда, когда возникает необходимость проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единой правовой сферы, одного ведомства—от федерального уровня до городов и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить целостное представление с исполнением определенной группы законов, а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее исполнение закона (например, целевое использование средств централи" зеванного государственного кредита).
Совместными называют проверки, осуществляемые с участием контролирующих органов. Совместные действия проводятся в рамках координации деятельности правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем воздействии прокурора. Субъекты координации выполняют свойственные их компетенции задачи. Проверки с участием специалистов — это надзорное действие, при котором прокурор, используя предоставленное законом право, привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач. В данном случае специалист выполняет задание прокурора.
Вторая группа полномочий прокурора касается реагирования прокурора на выявленные нарушения закона и служит средством восстановления нарушенных прав, устранения способствующих нарушениям обстоятельств. Они регламентируются в п. 2, 3 ст. 22 Закона о прокуратуре РФ. Речь идет о принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В случае причинения имущественного вреда прокурор обращается с иском в суд в защиту интересов государственных, кооперативных органов, общественных организаций. Из средств профилактической направленности, принимаемых прокурором, сегодня можно выделить предостережение о недопустимости нарушения закона, представление прокурора, которое имеет сложную правовую природу и одновременно служит устранению и предупреждению нарушений закона, и заключение прокурора на проект правового акта.
Действующим законодательством заключение прокурора не предусмотрено, но оно имеет широкое распространение на практике. Заключение представляет собой официально выраженную прокурором оценку проектируемого действия и связано с участием прокурора в правотворческой деятельности органов представительной власти.
Руководствуясь интересами законности, прокуроры часто по обращении соответствующих органов предварительно знакомятся с проектом нормативного акта и оценивают его с точки зрения соответствия действующему законодательству, выражая свое мнение в заключении.
Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям надзора, реализуются с помощью актов прокурорского надзора.
Протестприносится на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшим, и содержит требование устранения нарушения закона. Прокурор или его заместитель вправе самостоятельно решить вопрос о выборе формы реагирования на противоречащий закону нормативный акт: принести протест или, как указано в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, обратиться в суд с заявлениями о признании нормативных актов недействительными [11 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 “О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону”. ]. Представление как акт прокурорского надзора —- это обращение прокурора к органу или должностному лицу с требованием об устранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению. Постановление прокурора выносится при необходимости возбуждения производства об административном правонарушении или возбуждения уголовного дела. | Предостережение о недопустимости нарушения закона представляет собой специально предупредительное средство прокурорского надзора. Необходимость его применения обусловлена самим характером деятельности прокуратуры, направленной как на пресечение нарушения закона, так и на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, строгого следования велениям законодателя.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Правозащитная функция органов прокуратуры — одно из звеньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами.
Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.
Согласно Закона о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона (ст. 26, 27).
Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является ч. 3 ст. 55 Конституции, устанавливающая, что“права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”. Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.
Защита прав и свобод человека и гражданина присутствует во всех без исключения надзорных мероприятиях. Свобода личности, благоприятные материальные условия, возможности творческого самоутверждения без их материализации в законе— не более чем фикция. Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принцип формального юридического равенства, трансформирующийся в равенство прав, равенство обязанностей, равенство перед законом и судом. Обязанность государства, а следовательно, его органов защищать права и свободы гражданина от своеволия в обществе, вбирающего в себя не только образцы правомерного поведения, но и ложно понятые, подчас намеренно искаженные ценности, исповедуемые узкими группами граждан, пытающихся корпоративную мораль противопоставить общественной, не говоря уже о крайних формах индивидуального эгоизма.
В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы, т. е. права. относящиеся к каждому человеку и гражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в Конституции. Следуя общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно конституционные права делят на три группы:
личные, политические и социально-экономические. Эта классификация воспроизведена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина. Право на жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют так называемые личные права, охраняемые всеми отраслями надзора с учетом специфики предмета каждой. Посягательства на личные права граждан в виде причинения телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказуемых деяний, и их защита средствами прокурорского надзора реализуется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли. Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, установленных действующим законодательством. Содержание надзорной деятельности в данном случае определяется следующими исходными положениями: 1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;
2) народ реализует свое право участия в управлении общими делами как непосредственно, так и через представителей.
Формой непосредственного участия граждан в управлении служат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответствующие территории. К числу политических относится право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления [12 Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г. ; Федеральный закон “О выборах Президента Российской федерации” от 17 мая 1995 г. ; Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерация” от 6 декабря 1994 г. ] . Оптимизации задач по демократическому переустройству способствует использование гражданами России права на объединения во всех сферах общественного бытия за исключением религиозных и коммерческих форм [13 Федеральный закон “Об общественных объединениях” от 14 апреля 1995 г. ] . Статья 31 Конституции РФ закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Цель надзора — обеспечить правовыми средствами единообразное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последующем признание выборов недействительными по указанным причинам. Заметно активизировалась в последнее время деятельность общественных объединений. Их влияние ощутимо в организации Я проведении выборов, в осуществляемых политических и социально-экономических преобразованиях. Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляется гражданам Конституцией для выражения политической и социальной позиций [14 Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. “О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и пикетирования”. ]
.
Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы гражданами и органами исполнительной власти соблюдался уведомительный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных ограничений при осуществлении политического волеизъявления. Социально-экономические права человека и гражданина касаются важнейших сторон жизни общества и индивида. Провозглашенную в ст. 7 Конституции Российской Федерации политику государства, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стремление приблизиться к стандартам индустриально развитых стран, обеспечивающих новое качество жизни.
В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других, отступление от провозглашенных Конституцией принципов.
Защита социально-экономических прав основана на конституционном нормировании основных прав. В законодательстве закреплен такой режим экономической деятельности который позволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституционно признанными правами, среди которых право на свободное использование своих способностей и имущества для занятия любыми незапрещенными видами деятельности и корреспондирующая им обязанность органов государственной регистрации не чинить препятствий в становлении предпринимательства. Группу конституционных прав и свобод образуют право свободно избирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции); право частной собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (ст. 35, 36); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей (ст. 30); поощрение со стороны государства свободной конкуренции и ограничение монополистической деятельности (ст. 34). Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает государственные пенсии, обеспечивает общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Осуществляется государственная поддержка семьи, ' материнства, отцовства и детства, инвалидов, пенсионеров и пожилых граждан, развитие системы социальных служб (ст. 38—44). К социально-экономическим правам относятся также право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
Задачам охраны социально-экономических прав граждан должно отводиться приоритетное значение в надзорной деятельности. Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных интересов прежде всего больших групп населения, на вмешательство в наиболее неблагоприятные сферы общественных отношений, такие, как трудовые правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, — новое направление в работе органов прокуратуры. Только после того, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ“Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации” [15 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 892. ], появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой сфере деятельности государственных правоохранительных органов. Несколько раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации, согласно которому одним из направлений прокурорского надзора стал надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Таким образом, надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности юридически представляет собой часть указанного направления прокурорского надзора. Вместе с тем надзор за исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, имеет свою специфику в части объектов, предмета, полномочий и организации. Осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности (ОРД) предполагает прежде всего знание прокурорами ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон“Об оперативно-розыскной деятельности” от 5 июля 1995 г. [16 СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3349] (далее: Закон об ОРД) определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на то
законом в пределах их компетенции посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона“Об оперативно-розыскной деятельности”). Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия следующих решений: • о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; • о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; • о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или допуске к материалам, полученным в результате ее осуществления;
• об установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при содействии, подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; • по вопросам обеспечения безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; • о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность. Руководствуясь этими указаниями закона, прокурор, осуществляющий надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности, должен следить за тем, чтобы она не выходила за свои пределы. Не менее важно учитывать и указания закона о том, какие государственные органы наделены правом на оперативно-розыскную деятельность. К таким органам относятся: органы внутренних дел; органы федеральной службы безопасности; Федеральные органы налоговой полиции; органы федеральной пограничной службы РФ; таможенные органы РФ; органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ. Наиболее широкая сфера оперативно-розыскной деятельности приходится на оперативные подразделения органов внутренних дел. Эти подразделения имеются в структуре милиции. Для милиции оперативно-розыскная деятельность —одна из основных функций. Право милиции на оперативно-розыскную деятельность закреплено в Законе РСФСР“О милиции”(п. 16 ст. 11). Согласно ст. 8 этого Закона оперативно-розыскные меры принимаются для решения таких задач криминальной милиции, как предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда; уклоняющихся от исполнения уголовного наказания; без вести пропавших граждан. Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ проводится в целях обеспечения личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц: выявления, предупреждения и пресечения готовящихся и совершаемых в этих учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыска в установленном порядке °сужденных, уклонившихся от отбывания наказания, совершивших побег; содействия в выявлении и раскрытии преступлений, ^вершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение.
