Рассматривая причины неэффективности и невыполнимости законов, нельзя не заметить, что отсутствие (полное или частичное) материальной их обеспеченности дополняется ещё правовым нигилизмом, низкой правовой культурой, слабой правовой информированностью граждан и должностных лиц.
Правовой нигилизм понимается исключительно как негативное явление, как неуважительное отношение к праву, закону, законности и правопорядку. В сфере реализации права нигилизм наиболее ярко проявляется в умышленном нарушении законов. Повышению уровню преступности в стране способствуют снижение уровня жизни, безработица, падение морали. Следует подчеркнуть массовидный характер правового нигилизма. Многочисленные компании не видят ничего противоправного в том, что они не выплачивают месяцами и годами зарплату своим работникам. Нарушения трудовых прав граждан различными негосударственными организациями и прежде всего обществом с ограниченной ответственностью стали чуть ли не правилом. Особенно опасен правовой нигилизм со стороны властей. Когда бюрократия нигилистически относится к закону, то закон вообще ставиться под сомнение как способ регулирования общественных отношений. Любое общество заинтересовано в ликвидации правового нигилизма, повышению уровня правовой культуры, для чего используются разные формы правового обучения и воспитания.
Вопросы правового просвещения в России находятся на чрезвычайно низком уровне. Несмотря на большое количество новых законов и иных нормативных актов, не проводятся меры направленные на ознакомление населения с этими жизненно важными для каждого документами. Знание российского законодательства призвано способствовать формированию активной позиции человека в отстаивании своих прав, которое крайне необходимо сегодня в условиях чиновничьего произвола и грубых нарушениях законности и прав человека. К сожалению, нарушение законности и прав человека, прежде всего, связано с деятельностью должностных лиц. Их низкая правовая культура, усугубляемая отсутствием подлинно нравственной ориентации, ярче всего проявляются в неуважении к праву, правам человека. Права человека–категория, чуждая правосознанию большинства тех, кто, согласно Конституции, призван обеспечивать их незыблемость. Между тем, нарушение законности должностными лицами вызывает цепную реакцию пренебрежение к закону граждан. Граждане не умеют отстаивать свои права, использовать правовые формы зашиты. Вероятнее всего–это результат неверия в реальность любых попыток защитить себя о беззакония. Так, например, Законом от 27 апреля 1993 г. “ Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”1 [1 СЗ РФ. 1993. №8. Ст. 117. ], военнослужащим предоставлено право обжаловать в военные суды неправомерные действия должностных лиц. Однако из-за боязни расправы, произвола начальников, правовой не информированности рядовые пользуются своим правом очень редко. В последние годы принят ряд нормативных актов, цель которых –налаживание просветительской работы по вопросам права: Закон от 15 января 1996г. “Об образовании”2 [2 СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150. ]
; Указ Президента от 9 апреля 1997 г. “ О годе прав человека в Российской Федерации3 [3 СЗ РФ. 1997. №15. Ст. 1758. ]” и др. Активную работу по формированию знаний о праве ведут кафедра ЮНЕСКО по правам человека демократии МГИМО, Московская школа прав человека и др. Однако сделано в этом направлении мало. А для реализации уже принятых программ и правовых актов необходимы материальные средства, которые в условиях кризиса практически не выделяются.
ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1 Исключение коллизий – важнейшая задача современности.
Заключительное десятилетие XX века было не простым для нашей страны. Россия столкнулась с рядом сложных проблем, в числе которых дезинтеграция правового поля, нарушение системных связей внутри российского правового пространства. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепаратизм серьезно обострили эту проблему, поставили под угрозу реализацию принципа верховенства закона и, в первую очередь, Конституции Российской Федерации, а также принципа государственной целостности Российской Федерации. Несоответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, ограничение конституционных прав и свобод граждан, стало весьма распространенным явлением.
В ряде случаев, это вызвано экономическими и иными проблемами регионов, несовершенством федерального законодательства. Однако подобные аргументы органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут служить оправданием разрушению единого правового пространства страны и тенденциям децентрализации. Как справедливо отметил Министр юстиции Российской Федерации Ю. Я. Чайка“недостатки регионального законодательства и обусловленные ими коллизии конституционных и региональных норм–вещь далеко не безобидная. Они несут в себе разрушительное начало. Их постепенное накопление может привести к возникновению критической массы, способной взорвать единое конституционное поле страны, нарушить установленную систему управления и создать реальную угрозу конституционной безопасности”. 1 [1Ю. Я. Чайка Неуклонно укреплять конституционную законность // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2000. №8. С. 9]
Безусловно, юридические коллизии, мешают нормальной отлаженной правовой системе, нередко ущемляются права граждан, сказываются на эффективности правового регулирования, состояния законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством правовых граждан, культивируют правовой нигилизм. Когда на один и тот же случай приходится два, три и более противоречащих друг другу актов, то исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог, зацепку) не исполнять ни одного. Поэтому предупреждение, локализация этих аномалий или их устранение является важнейшей задачей юридической науки и практики.
В Российской Федерации сегодня действуют (вернее должны действовать) около 2 000 федеральных законов, более 13 000 президентских указов и распоряжений, около 30 000постановлений и распоряжений правительства. Плюс к этому 14 000 региональных нормативных актов и свыше 10 000 постановлений палат Федерального Собрания. Многие из нормативных актов попросту не работают, а другие то и дело вступают в противоречия друг с другом2 [2 Пыхтин С. Сколько законов нужно России? // РФ сегодня. 2000. №16. С. 12. ]. Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно–правовыми актами, регулирующими одни и те же смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменение и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Причины юридических коллизий носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным, в частности, относятся: противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений, их скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет отставание (“старение”, “консерватизм”) права, которое обычно не поспевает за течением реальной жизни. Таким образом, в результате одни нормы отпадают, другие –появляются, но, будучи вновь изданными, не всегда отменяют прежние, а действуют как бы наравне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинаковы, и разные их виды требуют дифференцированного регулирования с применением различных методов.
К субъективным причинам коллизий относят такие, которые носят “рукотворный” характер, т. е. зависят от воли и сознания людей –политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, экономические проблемы, социальная напряженность, политическая борьба, конфронтация и др. , словом– общий коллизионный морально-психологический климат в обществе. Юридические коллизии крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам решения.
Нужно отметить в основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, война компроматов, конъюктура и т. д. ). В таких условиях принимается множество противоречивых и несогласованных друг с другом актов, что служит отрицательным показателем уровня законности в стране.
Юридические коллизии, прежде всего можно подразделить на шесть родовых групп: коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов)
коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий);
коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований;
коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки);
коллизии между национальным и международным правом1 [1 Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М. , 1994. ]. В контексте указанной темы интересен тот факт, что в последние годы ученые обращают внимание, что“коллизии правопонимания”стала транспортироваться в коллизию правосознания общества, в правовые установки и действия граждан, должностных лиц, политических деятелей. “Неписанное право”, надзаконные “демократические ценности”, “общие принципы”открывают широкий простор для свободного усмотрения как властей, так и всех иных участников общественных отношений, субъектов рынка, криминальных элементов. Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем практические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания.
Поддерживая мнение о том, что коллизии легче предотвратить, чем устранить1 [1 См. Лаврентьев А. Р. Коллизии института юридической ответственности. Авто реферат диссертация на соискание ученой степени канд. юридических наук. Н. Новгород, 1999. С. 22. ], попытаемся, основной акцент сделать на анализе тех мер, которые могут способствовать предупреждению коллизий в законодательстве:
совершенствование законодательства и практики его применения; прекращение войны законов и властей;
повышение профессионализма и правовой культуры законодателей; своевременное издание коллизионных норм, восполнение пробелов в праве; строгое соблюдение конституционных и иных юридических процедур для разрешения возникающих споров;
снижение уровня полярного правопонимания и толкования законов; приведение в соответствие друг с другом федерального и регионального законодательства, гармонизация единого правового пространства, юридической системы.
Между тем, абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия, к сожалению, у нас все это приобрело гипертрофированные формы. Так, в одну сессию Государственной Думой рассматривается до 600 законопроектов, когда к примеру, немецкий бундестаг за четыре года полномочий рассматривает всего лишь пятьсот2 [2 Исаков В. Законотворчество не любит спешки // РФ сегодня. 2001. №10. С. 16. ] . Сомневаюсь, что в такие сжатые сроки можно принять качественный во всех отношениях закон, просчитать все возможные последствия его действия. Таким образом создавшаяся ситуация указывает на необходимость разработки способов разрешения юридических коллизий.
В современной юридической литературе называется целый ряд способов преодоления коллизий в праве. Так, Н. И. Матузов считает, что, в целом, способами разрешения коллизий являются:
толкование;
принятие нового акта;
отмена старого;
внесение изменений или уточнение в действующие;
судебное, административное, арбитражное рассмотрение;
систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; переговорный процесс, создание согласительных комиссий;
конституционное правосудие1 [1 Становление государственности и местного самоуправления в регионах России / Саратов. 1997. С. 25.
1 СЗ РФ. 1998. №3. Ст. 429. ].
Поскольку процесс реализации законов не сводится к механическому принятию “во исполнение”тех или иных правовых актов или совершенствованию различных юридических действий. В нём отчётливо проявляются правосознание и правовые установки граждан, должностных лиц, служащих, их правовая культура. Правопонимание находит выражение в информированности и знании закона и обусловленных этим действий или бездействия. Смысл закона в целом и его отдельных положений воспринимается, естественно, разными людьми неодинаково. Субъективизм - налицо. Поэтому столь важна проблема толкования законов в целях устранения коллизий, а также в целях их правильного применения.
Толкование, как способ устранения коллизий, будучи объективно необходимым и полезным, нередко порождает новые, ещё более острые коллизии, так как зачастую одни и те же акты, события интерпретируется различными официальными и неофициальными структурами, общественными группами, лидерами и гражданами по разному, что в свою очередь является выражением их противостояния, а в конечном счёте - раскола общества.
По-разному, например, трактуется современное законодательство о приватизации, выборах, налогах, собственности, предпринимательстве. Сама Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения её общей концепции и степени легитимности.
Официальное толкование Конституции осуществляется Конституционным судом. Но по своему содержанию оно, пожалуй, шире и охватывает уяснение и толкование положений законов, анализируемых с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам. Достаточно сослаться на постановление Конституционного суда РФ от 9 января 1998г. по делу о проверке Лесного кодекса Российской Федерации1 [], в котором даны разъяснения целого ряда норм кодекса, их связей между собой и с другими актами, с конституционными нормами. Нужно учесть подобные оценки пусть косвенно, но служат средством толкования законов.
Как справедливо отмечается в литературе, институту толкования у нас до сих пор не уделялось должного внимания2 [2 Хабриева Т. А. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М. , 1998. ]
. Однако, есть необходимость в подготовке общих правил толкования законов. Такие правила должны быть изучены депутатами, экспертами, разработчиками проектов, специалистами, управленцами. Это приведёт к эффективности толкования закона, устранению коллизий и как следствие повышению уровня законности в стране. К технико-юридическим приемам устранения коллизий в праве отнесят также: отмена противоречащей нормы или норм. Конституция РФ (ч. 3 ст. 115) наделяет Президента РФ правом отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия нормативным правовым актам, обладающим более высокой юридической силой.
Федеральный конституционный закон “О Правительстве РФ”предоставляет ему право отменить нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти1 [1 СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712. ].
устранение коллизий посредством уточнения предмета регулирования противоречивых норм. Эта задача может быть решена только субъектом нормотворчества. Устранение –это ликвидация расхождения между нормами права вообще; это исключение противоречия из правовой системы.
Преодоление –не ликвидирует, не исключает противоречие. Оно продолжает существовать. Но в каждом конкретном случае субъект правоприменения с помощью определенного технико-юридического приема указывает какая именно норма, из двух или более противоречащих друг другу, должна быть применена.
Преодоление осуществляется, прежде всего, в процессе правоприменительной деятельности.
На практике соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий, как правило, руководствуются следующими правилами:
если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные по одному и тому же вопросу, но в разное время, то применяется последний: позже изданный закон отменяет предыдущий во всём том в чём он с ним расходится(lex posterior derogat prior);
если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой, т. е. действует принцип иерархии нормативных актов (lex superior derogat legi interior) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий (lex cpecialis derogat legi generali)1 [1 Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М. , 2000] .
Особой разновидностью технико-юридических приемов “борьбы”с юридическими коллизиями является приостановление действия нормативного правового акта. В чистом виде приостановление нельзя отнести ни к устранению, ни к преодолению.
Конституция РФ предусматривает право Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 приостанавливатьдействие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
На основании ч. 1 этой же статьи Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между органами власти самих субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Особо следует отметить роль Конституционного Суда РФ в разрешении довольно частых и серьёзных коллизий, возникающих в сфере федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан, осуществление различными органами и должностными лицами своих полномочий, споров о компетенции, соответствия издаваемых нормативных актов Основному Закону страны.
§ 2. Юридическая экспертиза, как средство обеспечения законности. Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Распределение полномочий проводится не только Основным законом государства, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ). Субъекты РФ легитимно имеют свое законодательство, республика (государство)– конституцию, иные субъекты – устав (ст. 5 Конституции РФ). Сегодня уже очевидно, что активное нормотворчество субъектов породило проблемы, которые вынуждают принимать меры правового и организационного характера по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, а также сохранению единого правового пространства, как важного условия существования нашего государства. Ведь, разнобой федерального и регионального законодательства приносит огромный вред установлению законности, нарушает единое правовое пространства на территории России, подрывает стабильность и устойчивость федеральных связей и отношений.
Особая роль в реализации указанных мер принадлежит Министерству юстиции РФ –единственному государственному органу, уполномоченному проводить официальную юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Федеральному законодательству согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации1 [1 СЗ РФ. 1999. №32. Ст. 4043; 2000. №24. Ст. 2546] .
