Уголовно-правовым средствам принадлежит важная роль в борьбе с преступностью в системе органов власти и управления, с посягательствами со стороны работников этих органов на охраняемый уголовным законом государственный интерес. Когда существенный вред государственным, общественным интересам либо интересам граждан причиняется должностным лицом при исполнении им служебных обязанностей, применяется уголовная ответственность за должностные преступления. Уголовную ответственность можно определить как предусмотренные законом “неблагоприятные последствия, налагаемые приговором суда на лицо, совершившее преступление, выраженные в самом факте осуждения или осуждения, сопряженного с наказанием и судимостью” [32 Уголовное право. Общая часть.... С. 77. ]. По своему характеру уголовная ответственность заключается в государственном принуждении, соединенном с порицанием неправомерного поведения. Государство налагает уголовную ответственность в принудительном порядке, вне зависимости от желания правонарушителя, его волеизъявления. [33 Там же. С. 75. ]Основанием уголовной ответственности является наличие в деянии лица состава преступления, в данном случае - должностного преступления. В случаях, когда действия должностного лица, связанные с нарушением своих служебных полномочий, были совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем фактически причиненный вред, когда этого нельзя было сделать другими средствами, такие действия в соответствии с законодательством о крайней необходимости не могут быть признаны преступными. Уголовная ответственность наступает только при наличии вины.
В главе 7 Уголовного кодекса особо выделены следующие должностные преступления: злоупотребления властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взятки, должностной подлог. Принято считать, что должностные преступления объединены прежде всего по признаку субъекта преступления - должностного лица. Вместе с тем отметим, что субъектами таких преступлений, как дача взятки и посредничество во взяточничестве (а также, туманно сформулированного в ст. 175. 1, нарушения антимонопольного законодательства), попавших в ту же главу Уголовного кодекса, чаще являются не должностные лица, а иные граждане. Однако взаимосвязь таких преступлений, как получение и дача взятки, настолько очевидна, что включение соответствующих статей в одну главу Уголовного кодекса никогда не подвергалось сомнению. Поэтому мы вынуждены признать, что “должностные преступления объединены не только по признаку нарушения виновным долга верности своим обязанностям, но и по признаку защищаемого объекта - нормального функционирования государственного аппарата” [34 Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах.... С. 41. ]. Непосредственный объект должностного преступления составляют отдельные сферы деятельности аппарата, правильная работа его звеньев. [35 Уголовное право России. Часть особенная.... С. 355. ] В связи с этим отметим, что в главе 7 Уголовного кодекса “Должностные преступления” находятся лишь нормы, предусматривающие ответственность за так называемые общие должностные преступления, то есть такие, которые посягают на любую сферу деятельности государственного аппарата и могут быть совершены любым должностным лицом. В отличие от них специальные должностные преступления имеют своим объектом конкретно обозначенную в нормах уголовного закона сферу и область деятельности государства (например, нормальное функционирование органов правосудия) и совершаются лишь определенной частью должностных лиц, непосредственно указанных в законе (например, судьями, следователями и т. п. ). [36 Там же. С. 354. ]Учитывая, что такие преступления прежде всего посягают на иную группу общественных отношений (осуществление правосудия, трудовые права граждан, интересы государственной собственности), а не только на функционирование государственного аппарата, нормы, их предусматривающие, помещены в иных главах Особенной части.
В качестве субъекта должностных преступлений закон называет должностных лиц. Деяния недолжностных лиц органов управления, за исключением совершенных в соучастии с должностными лицами, не могут квалифицироваться по статьям о должностных преступлениях. Их действия, противоречащие интересам службы, носят характер должностного (служебного) проступка либо, при наличии соответствующих признаков, могут представлять собой самостоятельный состав какого-либо из преступлений, кроме должностного. Для них возможно наступление уголовной ответственности, например, за разглашение государственной тайны; утрату документов, содержащих государственную тайну; хищение имущества путем присвоения, растраты, мошенничества; нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений; получение незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения; похищение или повреждение документов, штампов, печатей, бланков, совершенное из корыстных побуждений; подделку, изготовление или сбыт поддельных документов, штампов, печатей, бланков; самоуправство и другие.
Между юридической ответственностью за нарушение уголовных и некоторых административных запретов и юридической ответственностью как принудительным исполнением позитивной обязанности имеется существенное, даже принципиальное, различие. При нарушении этих запретов, как правило, речь идет не о принуждении к исполнению конкретной неисполненной обязанности (это сделать уже невозможно), а об исполнении новой обязанности претерпеть наказание за содеянное, о личных и имущественных ограничениях, об общей и специальной превенции [37 Общая превенция состоит в достижении и обеспечении стимуляции нормативно закрепленного поведения (нормативное поощрение), специальная превенция - в применении собственно мер ответственности (социального карающего воздействия) к нарушителю нормы закона. См. : Ответственность в управлении.... С. 171. ], о перевоспитании и т. д. Эти черты уголовной, административной и отчасти дисциплинарной ответственности не следует переносить на имущественную ответственность, основное назначение которой - заставить выполнить нарушенную обязанность и восстановить имущественное положение потерпевшего. [38 Братусь С. Н. Указ. соч. С. 119-120. ] Имущественная ответственность представляет собой один из видов юридической ответственности со всеми свойственными ей признаками. Но если дисциплинарная, административная, уголовная ответственность носят карательный, то имущественная - правовосстановительный характер. Кроме того, применение мер имущественной ответственности к должностным лицам имеет существенную особенность, вытекающую из их служебного статуса. Дело в том, что гражданское законодательство, согласно ст. 2 Гражданского кодекса, не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Если субъектами дисциплинарной, административной, уголовной ответственности являются физические лица - граждане, рабочие, служащие, должностные лица, то субъектами имущественной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Однако применительно к отношениям, возникающим в сфере управления, субъектом имущественной ответственности может быть только юридическое лицо, а не должностные лица, рабочие, служащие или граждане. [39 Ответственность в управлении.... С. 233. ]Налицо случай несовпадения в одном лице непосредственного причинителя вреда и субъекта ответственности. Эта правовая коллизия разрешается следующим образом. Выработанное наукой гражданского права и многолетней судебной практикой положение о том, что государство отвечает за действия не только государственного органа, но и любого должностного лица этого органа, законодательно закреплено в ст. 1069 Гражданского кодекса. Как нами уже было отмечено, государство отвечает за свое должностное лицо вследствие того, что будучи особым образом организованным коллективом людей, оно проявляет себя через деятельность своих структурных подразделений, должностных лиц и просто работников - государственных служащих. “Должностное лицо, осуществляя свои полномочия, действует не как индивид, а как полномочный представитель организации, и его действия влекут юридические последствия для нее - они признаются действиями организации” [40Бахрах Д. Н. Индивидуальные субъекты административного права//Государство и право. 1994. №3. С. 16. ]. Если в результате действий должностного лица причинен вред (будь то сотруднику государственного учреждения, постороннему гражданину или сторонней организации), предполагается, что вред причинен самим государством. Субъектом правоотношений в подобных случаях является государство, а не должностное лицо, выступающее от его имени.
Безусловно, совершая правонарушение, должностное лицо имеет возможность выбора между противоправным и правомерным поведением. [41 См. : Ребане И. А. Указ. соч. С. 25. ]В то же время, как указывал Ф. Энгельс, “человек только в том случае несет полную ответственность за свои поступки, если он совершил их, обладая полной свободой воли” [42 Маркс К. , Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 21. ]. Состоя в трудовых отношениях с государством, неся службу, сопряженную с известными ограничениями, должностное лицо, фактически, жертвует своей свободой. Следует также иметь в виду, что жалование (заработок) работника государственного органа является его единственным источником дохода. Поэтому государство обязано отвечать за действия своих должностных лиц, как за свои собственные, а не за чужие, в связи с чем оно не вправе предъявить к виновному должностному лицу регрессный гражданско-правовой иск [43 Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР. М. , 1982. С. 523. ], вернее право на предъявление к лицу, причинившему вред, обратного требования (регресса), оговоренное ст. 1081 Гражданского кодекса, должно истолковываться, на наш взгляд, как возможность предъявления регрессного требования по нормам трудового законодательства (ст. ст. 119-122 КЗоТ Российской Федерации). Подлежащий возмещению ущерб по регрессному требованию определяется на общих основаниях, то есть в ограниченном или полном объеме. Вопрос об удовлетворении регрессных исков разрешается судом. [44 Комментарий к Кодексу Законов о труде Российской Федерации.... С. 183. ] Напротив, ущерб, причиненный работником не при исполнении трудовых обязанностей в свободное от работы или рабочее время, подлежит возмещению непосредственно виновным лицом по нормам гражданского законодательства, что исключает ответственность организации-работодателя за этот ущерб, а следовательно, и регрессную ответственность работника перед работодателем, в связи с отсутствием у него прямого действительного ущерба.
Таким образом, имеются юридические основания, позволяющие выделить особую разновидность имущественной ответственности, носящую в трудовом праве название материальной. Если по характеру правового воздействия материальная ответственность родственна имущественной ответственности, то отличительной чертой ее является состояние субъекта ответственности в трудовых отношениях с организацией-работодателем, влекущее ограничение применения мер материального воздействия. Так или иначе, выделение материальной ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности позволяет применять ее к должностным лицам, нанесшим ущерб государству, в независимости от того, привлекаются ли они за данный проступок к другим видам ответственности. [45См. : Комментарий к Кодексу Законов о труде. М. , 1996. С. 108, 140; Ответственность в управлении.... С. 234. ]
Материальная ответственность государственного служащего за ущерб, причиненный государству при исполнении трудовых обязанностей, является одним из важных средств защиты государственной собственности. Материальная ответственность наступает за служебный проступок, причинивший материальный ущерб организации, выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной, когда служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. К материальной ответственности виновные привлекаются либо администрацией, либо по ее иску судом. [46 Бахрах Д. Н. Административное право.... С. 119-120. ]
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что особенности применения мер юридической ответственности к индивидуальным субъектам государственного управления связаны с выбором, назначением и реализацией меры принуждения (наказания). [47 Ответственность в управлении.... С. 175. ]“Наказание, - по замечанию К. Маркса, - есть не что иное, как средство самозащиты общества против нарушения условий его существования, каковы бы ни были эти условия” [48 Маркс К. , Энгельс Ф. Соч. Т. 8. С. 531. ]. Поскольку речь идет о правовой категории, постольку очевидно, что наказание следует за нарушение таких условий жизни общества, которые имеют закрепление в правовых предписаниях и охраняются ими.
Если термины “наказание”, “кара” и применяются только в уголовном законодательстве, то это совсем не означает, что обозначаемые ими понятия чужды другим отраслям. Условия жизни общества, частные, общественные и государственные интересы охраняются всей системой права, законодательством всех отраслей, а не только уголовным. Всякая юридическая ответственность есть наказание как реакция на нарушение интересов, охраняемых правом любой отрасли.
Раздел 3
Характеристика иных видов персональной
ответственности
Юридическая ответственность не обладает всеми чертами и качествами социальной ответственности. [49Варул П. А. , Салумаа Э. Э. Юридическая ответственность и гражданский процесс// Юридическая ответственность: проблемы и перспективы.... С. 219. ]И это не случайно, ибо общественные отношения настолько сложны и разнообразны, что право имеет возможность охватить своим регулированием только малую их часть. Поэтому в системе социальной ответственности юридическая ответственность выступает только ее видом. Наряду с юридической ответственностью также различают политическую и моральную разновидности социальной ответственности. Сферой применения политической ответственности является политическая деятельность. С юридической точки зрения, политическая ответственность институт скорее обычного права, регулирующий отношения приобретения, удержания и передачи власти. В праве политически господствующий класс, или, если угодно, политическая элита, стремится закрепить свое исключительное положение. Но так как политика - область целесообразного, возникает острейшая проблема ответственности правящих кругов за общественно приемлемое осуществление политики. Одним из важнейших средств согласования воли народа и планов административного аппарата является постоянно функционирующая политическая ответственность. Ввиду того, что в России до сих пор не сложились политические традиции, становление института политической ответственности сопряжено с большими трудностями.
В юридической науке власть исследуется преимущественно как объективная категория. Но власть проявляется также как субъективная категория. “Властные полномочия реализуются людьми, причем в каждом случае конкретным руководителем. Процесс реализации властных полномочий можно охарактеризовать как волевой, умственный и эмоциональный, то есть осуществляемый как правомерно, так и с различными отклонениями, ошибками и злоупотреблениями” [50Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М. , 1990. С. 77. ]. Процессы управления имеют механический характер, а потому личная власть должностных лиц является недостаточно ответственной. Устранить произвол должностных лиц может представительное правление с четким разделением властей. Оно превращает управление людьми из механического в персональное. Преимущество представительного правления заключается в признании должностными лицами прав и достоинства личности. Представительная система управления дает гражданам возможность утвердиться в своих правах. Разделение власти на представительную, исполнительную и судебную уничтожает материальный источник деспотичного правления [51Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении.... С. 151. ], заключающийся в столь значительном неограниченном влиянии, что порочная воля единоличного руководителя распространяется на систему управления в целом. Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Институт ответственности - один из главных элементов всей системы сдержек и противовесов. [52Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М. , 1995. С. 101, 172. ]Поскольку в борьбе за власть участвуют конкретные индивиды, что нами уже было отмечено, то объективное отражение получают здесь прежде всего частные политические интересы. Вообще, группа, коллективный интерес в политике величина непостоянная. Отсюда, проблема разделения властей в курсе рассмотрения объявленой темы интересует нас в связи с реализацией посредством механизмов сдержек и противовесов именно персональной политической ответственности. Особой формой политической ответственности является ответственность, установленная нормами государственного права, или конституционная ответственность лиц, занимающих высшие государственные должности. При этом следует отметить, что круг лиц, в силу служебного положения принимающих от имени государства важнейшие решения по тем или иным вопросам, не так уж велик. По сути дела речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подчеркнем -персональнойконституционной ответственности, потому что “действительную ответственность в делах большой политики может нести только один-единственный руководящий министр, а отнюдь не анонимная коллегия” [53Цит. по: Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права. М. , 1983. С. 313. ], как справедливо отмечал в этой связи канцлер Отто фон Бисмарк. Анализируя указанную категорию с точки зрения взаимосвязи с политики и права, мы пришли к пониманию того, что оснований политической ответственности, как таковых, не существует. Политическая ответственность, по большому счету, есть принуждение внеправовое, обусловленное несовпадением взглядов субъектов политической борьбы по поводу осуществления государственной политики и расстановкой политических сил на настоящий момент времени. Отсюда конституционная ответственность может наступать как при наличии в деянии ответственного лица состава правонарушения, так и при его отсутствии. Более того, конституционная ответственность - это тот особенный случай применения мер ответственности, когда требование обязательного наличия вины при совершении правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило социальное назначение данного вида ответственности. Это противоречие порождает, на наш взгляд, двоякое толкование конституционной ответственности. С одной стороны, конституционная ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. [54Дмитриев Ю. А. , Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти//Государство и право. 1996. №4. С. 89. ]Общими чертами, позволяющими соотнести конституционную ответственность с юридической ответственностью, являются отрицательная оценка государством деятельности должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Но у конституционной ответственности есть и специфические черты, отличающие ее от других видов ответственности и характеризующие ее как достаточно самостоятельный вид.
