Закон “О землеустройстве” фактически подвел черту первому этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917 г. и ее законы.
Одним из первых законов Советской власти был Декрет “О земле”, написанный В. И. Лениным в ночь с 26 на 27 октября (с 8 на 9 ноября). По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже Конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как “генерального” собственника всех ресурсов (земельных включительно).
Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных Советской властью в Средней Азии и Казахстане в 1921-22 и 1925-29 г. г. , они отражали положения Декрета “О земле”. Что касается нормативных актов чисто земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г. , а также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г. , а также соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан право постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей. В целом, они детально регулировали порядок земельных правоотношений, складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда при этом интересы государства зачастую ставились над интересам субъектов права на землю.
Но времена меняются. СССР сменяет СНГ, участников которого является уже Российская Федераций (Россия), а не Российская Советская Федеративная Социалистическая республика. Исключительность государственной формы собственности сменяет многообразие форм собственности, приоритетом среди которых пользуется частная собственность граждан. Но вопрос о земле продолжает быть открытым. Наступление третьего этапа в развитии земельного законодательства ознаменовала Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г. Она гарантировала право частной собственности граждан на землю [4 Конституция РФ ст. 9 ч. 2, ст. 36 ч. 1. ]и определила, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона [5 Конституция РФ ст. 36 ч. 3. ], который к сожалению, еще не принят Государственной Думой РФ. Отсутствие федерального закона сказывается и на ограничении действия главы 17 Гражданского кодекса - “Право собственности и другие вещные права на землю”. Сколько бы сложностей не существовало, сфера земли не могла не остаться без законодательного урегулирования. Чтобы исключить произвол с землей Государственная Дума РФ [6Закон РФ № 4196-1 “О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индиви- дуального жилищного строительства” от 23 декабря 1993 г. ], Президент РФ [7Указ Президента РФ № 2130 “О Государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость” от 11 декабря 1993 г. , № 337 “О реализации конституционных прав граж-дан на землю” от 7 марта 1996 г. и др. (см. список использованной литературы). ] и Правительство РФ [8Постановление Совета Министров - Правительства РФ № 503 “ Об утверждении порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков” от 30 мая 1993 г. , № 105 “ Об утверждении положе- ния о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений“ от 2 февраля 1996 г. и др. (см. список использованной литературы). ]приняли ряд нормативных актов, регулирующих эту сферу деятельности. А так как, возникновение спорных отношений связано с нарушением законных прав субъекта на землю со стороны других лиц (как физических, так и юридических), то представляется необходимым выяснить, какие же права на землю существуют на данный момент в России.
“Сколько” прав на землю?
Из вышеизложенного можно заключить следующее: право на землю в России чрезвычайно вариабельно с точки зрения истории права в России вообще. То ограничиваясь, то вновь расширяясь права на землю постоянно изменялись, но все же некоторые из них оставались и остаются неизменными и по сей день - это право пользования землей. Оно оставалось неизменным со времен Киевской Руси до наших дней и даже СССР не смог отобрать его у граждан. Но все же возвращаясь к современному положению дел следует определить не только право пользования, но и остальные составляющие института собственности - право владения и распоряжения и их варианты, а также институт собственности как таковой.
Итак, Конституция России статьей 9 установила, что “земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности”. Частная собственность на землю означает, что субъектами ее могут быть граждане и юридические лица. При этом право граждан иметь в частной собственности землю дополнительно гарантируется статьей 36 частью 1 Конституции России - “граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю”. В соответствии с законодательством граждане могут иметь земельные участки для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного и жилищного строительства, строительства гаражей, предпринимательской деятельности. В этих случаях собственником земельного участка является гражданин.
Кроме того, граждане могут иметь земельные участки на праве общей собственности с определением долей каждого из них (общая долевая собственность) или без определения долей (общая совместная собственность). Владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в общей совместной собственности, осуществляются по соглашению всех собственников, а при его отсутствии устанавливаются судом по иску любого из собственников. Участник общей долевой собственности имеет право на выдел своей доли, а участник общей совместной собственности - на определение и выдел доли [9 ст. 3 Закона РСФСР “О собственности в РСФСР” от 24 декабря 1990 г. ]. Помимо этого, на праве общей долевой собственности земельные участки могут принадлежать гражданам, имеющим в общей собственности дом, дачу или садовый домик.
Следует отметить, что термин “пользование” может иметь два значения: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием земли, и б) осуществление права пользования как правомочия собственника. К термину “пользование” в его первом, более широком значении могут применяться такие понятия, как “условия пользования” и “порядок пользования”. В этом случае под условиями пользования понимаются правовые основания (титулы) использования земли: собственность, аренда, постоянное (бессрочное) пользование, а также способы приобретения земельных участков на указанных титулах. Под порядком пользования понимается совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю, независимо от правовых титулов. Под правом пользования как правомочием собственника понимается право на хозяйственную эксплуатацию земель, которое в земельном законодательстве охватывается системой конкретных действий (поведения) по отношению к земельному участку. Вместе с тем, законодательство налагает на собственника ряд существенных обязанностей, связанных с реализацией его правомочия пользования, и в этом смысле вся деятельность собственника по использованию земельного участка подпадает под порядок пользования. В соответствии с законодательством собственники земельных участков могут, в частности, самостоятельно хозяйствовать на земле: возводить жилые, производственные и иные строения и сооружения; использовать в установленном порядке для своих нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; проводить мелиоративные работы и др. Собственники обязаны: осуществлять комплекс мероприятий по охране земель; вести строительство по согласованию с соответствующими органами; не нарушать права других собственников, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами и др.
Особой правовой категорией в отношении земли является сервитут - право ограниченного пользования соседним участком. Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода, проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута [10 ст. 274 Гражданского кодекса. ]. Для сервитута установлен порядок регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. При этом для споров, связанных с установлением сервитута, Гражданский кодекс устанавливает судебный порядок их разрешения [11 ст. 274 п. 3 Гражданского кодекса РФ. ].
Реализуя право распоряжения земельном участком, граждане могут продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взносов в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов [12п. 2 Указа Президента РФ “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России” от 27 октября 1993 г. ].
Что же касается юридических лиц, имеющих в собственности земельные участки, то они имеют право на заключать сделки - продавать, сдавать в аренду и сдавать в залог земельные участки, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ и кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями [13 Тот же Указ. ]. Государственная собственность на землю подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. “О федеральных природных ресурсах” определил ряд конкретных объектов федеральной собственности. К ним, в частности, могут относиться: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для нужд обороны, безопасности страны, охраны государственной границы, а также для осуществления других функций отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; водные объекты, расположенные на территории двух или более субъектов Федерации, и др [14Подробнее см. Указ Президента РФ “О федеральных природных ресурсах” от 16 декабря 1993 г. ]. Одновременно Указ предусмотрел, что к федеральной собственности могут относиться и другие природные ресурсы.
Муниципальная собственность на природные ресурсы - это собственность района, города, и входящих в них административно-территориальных единиц [15 ст. 37 Закона РФ “О местном самоуправлении” от 6 июля 1991 г. ]. Устанавливая субъекты муниципальной собственности, законодательство, однако, не определяет ее объектов, таким образом к объектам можно отнести и землю. Следует отметить еще один вид образований - общественные организации, и пролонгируя их по правам юридических лиц можно сделать вывод, что им тоже принадлежит право собственности на землю.
Таким образом, в нашей стране существуют несколько форм собственности государственная (федеральная), муниципальная и частная, равным образом охраняемых законом.
Земля, как указывалось выше, может находиться у субъектов права на землю на следующих титулах: праве пользования (бессрочного или временного), праве пожизненно наследуемого владения [16 ст. 265 Гражданского кодекса РФ. ]. При этом право распоряжения корреспондирует и праву пользования и праву владения, правда в разных объемах. Для права пожизненно наследуемого владения право распоряжения означает право субъекта передавать участок либо его часть в аренду или безвозмездное пользование [17 ст. 267 Гражданского кодекса РФ. ], а также передавать эти права по наследству, но вот для субъектов постоянного пользования землей то же право распоряжения приобретает силу лишь при наличии согласия собственника земельного участка.
Установив формы собственности и виды прав на землю, следует отметить, что любые их нарушения ведут к возникновению спорных отношений, за исключением случаев преступлений и проступков, отнесенных к сфере уголовного и административного законодательства. Возникновение спорных отношений (в случае их не урегулирования простым соглашением) выливаются в спор, определенный во введении как земельный. Что же такое земельный спор и чем его отличительные особенности от других споров - гражданских и административных?
Там, где кончаются гражданские и административные споры и начинаются земельные.
На практике земельные споры нередко тесно пресекаются с имущественными, то есть гражданскими спорами. Это объясняется тем, что в методе регулирования земельных отношений пересекаются гражданско-правовые и земельно-правовые элементы. Поэтому необходимо отграничивать земельные споры именно от гражданских, а также от административных споров.
В основе разрешения земельных споров с гражданскими лежит разграничение земельных и гражданских отношений вообще.
В юридической литературе отмечалось, что одним из отличий земельного права от гражданского является метод защиты субъективных прав. Если гражданские права защищаются но в судебном или арбитражном порядке, то защита земельных прав осуществляется, как правило, в административном порядке. Однако с этим мнением согласиться нельзя, так как методы защиты земельных и гражданских прав может совпадать. Например, права землепользователей являющихся сособственниками строений, находящихся на городских землях, защищаются в судебном порядке, а имущественные (гражданские) права могут защищаться в административном порядке. Поэтому отличительным признаком при отграничении земельных споров от гражданских является не метод защиты прав, а объект спорных отношений. Так, используя землю в определенных законом целях, землепользователь производит материальные затраты, направленные на улучшение качества земли, на получение с используемых им земель максимального количества продукции (особенно в сельском производстве). Поэтому нарушение права землепользования в этих случаях наносит землепользователю прямой имущественный ущерб, о возмещении которого возникают гражданские имущественные споры. В подобных случаях в основе гражданского спора зачастую лежит земельный спор, разрешение которого предшествует гражданскому. И только на основании разрешения земельного спора можно разрешить гражданский имущественный спор.
Рассмотрим подробнее, как следует разграничивать земельные и гражданские интересы в данных видах споров.
Как уже отмечалось, полное или частичное прекращение права землепользования производится правомерными действиями. Наряду с этим, фактическому осуществлению права землепользования могут препятствовать неправомерные действия тех или иных лиц, что является нарушением данного права. Прекращение права землепользования правомерными действиями имеет место тогда, когда земли изымаются у одного землепользователя с целью передачи их другому землепользователю на законных основаниях. В подобных случаях изъятие земель может влечь за собой определенные имущественные последствия, выражающиеся в возмещении стоимости сооружений, посевов и насаждений, находящихся на изымаемых землях. Убытки, причиняемые при изъятии земель, отличаются от убытков, причиненных вследствие причинения вреда, ибо действия государственных органов, производящих изъятие земли, являются законными действиями, а убытки, причиненные изъятием земель для государственных и общественных нужд - правомерно причиненными убытками. Поэтому следует отличать споры о возмещении убытков, причиненных при изъятии земель для государственных и общественных надобностей, от споров о возмещении ущерба, причиненного нарушением права землепользования, например при самовольных захватах. Если в первом случае речь идет о таких убытках землепользователя, которые он понес в связи с правомерными действиями органов государственного управления, то во втором случае в виду возмещения ущерба, причиненного в результате противоправных действий лиц, привлекаемых в качестве ответчиков. Земельное законодательство занимает совершенно четкую позицию в отношении гражданских прав землепользователей. Законодательные акты, регулирующие порядок изъятия и отвода земель, предусматривают возмещение землепользователям убытков, причиненных этим изъятием. Причем обязательства по возмещению убытков возложены законом на те учреждения и организации, которым отводятся земельные участки. Однако законодательство не дает ответа на вопрос, каким образом и в каком объеме должны возмещаться убытки при неправомерном изъятии земель, то есть при самовольных захватах, что на практике порождает большие сложности. Представляется, что различия в правомерном и неправомерном нарушениях права землепользования имеют принципиальное значение для решения вопроса о возмещении убытков. Поэтому, прежде чем решить вопрос по существу о характере и размерах убытков , необходимо разрешить земельный спор по поводу законности или неправомерности изъятия земельного участка.
Все споры, связанные с возникновением указанных убытков носят гражданский характер и подлежат рассмотрению в судебном или арбитражном порядке, ибо объектом этих споров являются не земельные, а гражданские права землепользователей, нарушение которых лишь связано с нарушением земельного права.
К гражданско-правовым спорам относятся также споры, связанные определением размеров возмещения.
В некоторых случаях происходит совмещение гражданского и земельного споров в одном. В этом споре гражданин, у которого изымается земельный участок, является субъектом двух правоотношений. С одной стороны, он - субъект земельных правоотношений, так как сносимое строение возведено на земле, предоставленной ему в пользование, с другой стороны, с другой стороны он выступает как собственник данного строения и плодово-ягодных насаждений, находящихся на его земельном участке. Поэтому в подобных случаях возникают как споры, связанные с гражданско-правовыми последствиями этого изъятия, то есть споры об оценке сносимых строений и сооружений, споры, связанные с предоставлением новой площади, споры по поводу отказа соответствующих органов от возмещения ущерба. К гражданско-правовым спорам, связанным с неправомерными нарушениями права землепользования, относятся споры о праве на урожай от посева, произведенного одним землепользователем на участке другого, споры о возмещении ущерба, причиненного незаконным использованием земельного участка, закрепленного за другим землепользователем. Все они разрешаются судами в порядке гражданского судопроизводства.
От споров о праве на урожай на самовольно захваченных землях следует четко отграничивать споры о самовольном захвате земли. Если первые являются спорами о праве гражданском, то спор о захвате земли является спором земельным, ибо объект последнего - определенный земельный участок. Такие споры подлежат рассмотрению соответствующими государственными органами, а не в судебном порядке.
На практике нередко суды принимают к своему производству дела, связанные с самовольным захватом земли.
К спорам о самовольных захватах земли тесно примыкают споры, связанные со сносом назаконно возведенных строений, изгородей. С другой стороны, споры о сносе изгородей и строений связаны с гражданскими спорами. Сам спор о сносе назаконно возведенных строений является спором земельным, ибо лицо, требующее сноса, считает, что строение находящееся на земле, предоставленной ему в пользование, и что собственник данного строения неправомерно завладел этим участком. Таким образом, здесь по существу имеет место спор о границах землепользования или спор о праве на земельный участок. Суды должны решать эти споры (их гражданскую часть) на основании земельных документов и соответствующих заключений земельных органов о принадлежности земельных участков тому или иному лицу. Спорами о праве гражданском являются также споры о гражданских последствиях производимого сноса возведенных строений. Говоря об отграничении земельных споров от гражданских , следует также иметь в виду, что охрана законных прав и интересов землепользователей может осуществляться в различных процессуальных формах. Под формами охраны здесь имеются в виду установленные законом процессуально-правовые порядки осуществления тех или иных методов охраны права на землю. В правовой литературе обычно указывают на уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные и административные формы охраны права на землю. При этом забывают, что существуют и земельно-процессуальная форма охраны права. Разрешение земельных споров происходит в земельно-процессуальных и отчасти в гражданско-процессуальных формах. Нельзя считать спор гражданско-правовым на том основании, что он разрешается в судебном порядке. Нельзя смешивать процессуальную форму разрешения спора с его материально-правовым содержанием.
