Конгресс США —один из важнейших элементов триады разделения властей. Обладая законодательной властью, он может оказывать действенное влияние на политику и акции президента, и даже, в исключительных случаях, призывать его к ответу. Исполнительная власть просто обязана всегда искать пути сотрудничества с конгрессом, так как для реализаций своих целей правительству деньги приходится просить у конгресса. Вместе с тем при наличие сильного “конгресса” в современном государственном механизме пальма первенства принадлежит государству.
ПРЕЗИДЕНТ. Согласно американской Конституции, “исполнительная власть осуществляется президентом Соединенных Штатов Америки”. Президент занимает высшее место в системе государственных органов США. Он глава государства и единоличный носитель исполнительной власти, глава вооруженных сил и высший руководитель федерального административного аппарата. Ему принадлежат широкие указные права и целый ряд других прав и привилегий.
Обеспечением независимости исполнительной власти, носителем которой является президент, служит особый порядок его избрания. Пост главы государства в США замещается путем всеобщих выборов, участие в этом процессе конгресса может быть связано только с особыми, из ряда вон выходящими обстоятельствами. Президентские выборы в США всегда проводятся в заранее обусловленный день —в первый Вторник после первого понедельника ноября месяца каждого високосного года. Это позволяет избежать специального назначения даты выборов со стороны каких-либо органов и в тоже время весьма точно определяет срок президентских полномочий— четыре года.
Общие условия участия избирателей в голосование те же, что и при парламентских выборах. Однако процедура проведения голосования и определения результатов иная.
В случае замещения главы государства пост президента США занимает вице-президент, который становится полноправным главой государства без всяких ограничений на весь период до истечения срока полномочий ушедшего президента и проведения новых очередных выборов.
Целям предотвращения власти президента служит ограничения возможности переизбрания одного лица на пост главы государства двумя сроками. Президент США обладает большими полномочиями. И за два столетия существования этого поста власть президента не только не ослабела, а наоборот только расширилась. За годы существования института президентства президенту было делегировано несколько сот внеконституционных полномочий. По характеру осуществления их можно подразделить на несколько групп.
В первую группу входят полномочия, связанные с верховным представительством страны. Президент—высшее должностное лицо страны. Он представляет государство во всех актах внутриполитической и международной жизни. При осуществлении своих внешнеполитических акций президент не нуждается в особом уполномочии. Вторую и наиболее важную группу составляют полномочия президента США по управлению страной. Президент возглавляет весь федеральный государственный аппарат, включающий в себя, как гражданскую службу, так и вооруженные силы. Президент США является единоличной главой исполнительной власти, все министры, назначаемые президентом “с совета и согласия сената”, являются исключительно советниками президента. Кабинет министров созывается по личному желанию президента и все вопросы на повестку дня ставит тоже он. Никакой специальной компетенции или вопросов, относимых к ведению кабинета, ни Конституцией, ни федеральными законами не предусмотрено.
Президент США производит назначения на высшие военные и гражданские должности. Однако такого рода назначения должны иметь место “с совета и согласия сената”. Особую группу образуют военные и внешнеполитические полномочия президента. Он верховный главнокомандующий вооруженными силами страны. В этом своем качестве он располагает весьма важными полномочиями, которые выходят за рамки, очерченные Конституцией.
Президент США остается руководителем внешней политики Американского государства. Правда, важнейшие дипломатические назначения требуют согласия сената. Подлежат также ратификации со стороны сената и международные договоры. Конечно, отмечая исключительную важную роль президента в управлении страной, не следует видеть в нем всесильного правителя. Президент обязан действовать на основе и в рамках закона. Конгресс обладает большими возможностями для того, чтобы заблокировать неугодную ему президентскую программу или инициативу. Любая попытка президента выйти за рамки действующего права может быть пресечена судебными органами, обладающими правом конституционного надзора. Система сдержек и противовесов работает достаточно эффективно.
Строго действуя принципу разделения властей, создатели Конституции не наделили президента США ни законодательной, ни судебной властью. Но закладывая основы механизма сдержек и противовеса, они предусмотрели и соответствующие полномочия у главы государства. Он обладает правом отлагательного вета. Предоставив право президенту назначать судей и смягчать наказания, Конституция создает гарантию против произвола судей.
Разделение властей в США не могло бы полно состоятся без существования самостоятельной и независимой судебной власти. Ее представляют, согласно Конституции, Верховный суд и такие низшие суды, которые учреждаются конгрессом. С 1789 года судебная система в США не изменилась. Она представляет трехзвенную систему судов. Она состоит из окружных судов, апелляционных судов и во главе американской судебной системе стоит Верховный суд США.
Верховный суд является в первую очередь носителем судебной власти. Ему принадлежит особо важная роль в американской системе разделения властей. Ведь Верховный суд не только орган общей юрисдикции. В качестве первой инстанции он рассматривает сравнительно немногочисленные дела: споры между штатами; иски, в которых одной из сторон является иностранное государство, и некоторые другие. Главная же его функция, которая не отражена в Конституции, состоит в осуществлении конституционного надзора. Верховный суд вправе принять к своему рассмотрению жалобу на решение любого нижестоящего федерального суда или суда штата, если в нем затронут “федеральный вопрос” или если оно ставит вопрос о неконституционности закона штата или акта конгресса.
Верховный суд принимает дела к разбирательству по собственному усмотрению, если признает их достаточно важными и общезначимыми. Решение верховного суда носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. Акт, объявленный неконституционным, утрачивает юридическую силу и не подлежит применению администрацией и судами.
Верховный суд может давать разъяснения по вопросам права. Верховный суд дает также толкования законов, которое носит обязательный характер. Верховный суд США состоит из девяти судей. Все они назначаются президентом “с совета и согласия сената”. О сроке деятельности судей Конституция гласит следующее: “Как судьи Верховного суда, так и судьи низших судов, сохраняют свои должности до тех пор, пока их поведение является безупречным”. К любому судье может быть применена процедура импичмента, результатом которого может стать отрешение от должности.
Наделив судебную власть обширными полномочиями, обеспечив ее самостоятельность и независимость, основатели американской Конституции постарались принять меры против возможного произвола судейских учреждений. Наряду с возможностью импичмента, Конституция на уровне основного закона страны устанавливает главные принципы осуществления правосудия и жесткие процессуальные гарантии, которые должны соблюдаться в ходе судопроизводства.
Судебная власть США —одно из важнейших слагаемых системы разделения властей. Она выступает в роли гаранта личной свободы, предупреждая или наказывая за ее нарушение. Она содействует тому, чтобы законодательная и исполнительная власти следовали общим предписаниям права, изложенным в основном законе страны. Судебная власть, используя свои права по толкованию Конституции, способствует разрешению споров между другими ветвями власти по поводу истолкования и применения Конституции и актов, изданных в ее развитие и применения Конституции.
Многие критики американской конституции говорят о гипертрафированности судебной власти в стране. Но без сильной судебной власти заложенные в президентской республике потенции чрезмерного усиления исполнительной власти и даже превращения ее в диктаторскую вполне может превратиться в реальность, что подтверждает исторический опыт Бразилии, Аргентины, Чили и ряда других латиноамериканских стран. Сама по себе президентская республика не есть гарантия от бед и злоключений. Присущее этой форме правления жесткое разделение властей срабатывает далеко не при всех условиях. Вот почему эта форма правления получила сравнительно неширокое распространение и практически не встречается в странах Западной Европы, в которых по прежнему доминируют различные варианты парламентских форм правления.
IV. Разделение властей в парламентарных монархиях и республиках.
Разделению властей в парламентских республиках можно посвятить еще одну работу, поэтому Я остановлюсь только на краткой характеристике института разделения властей в парламентарских монархиях и республиках.
Все современные демократические теории государства и права признают народ единственным носителем и источником власти. Власть народ осуществляет как непосредственно (референдум, народная законодательная инициатива), так и через своих представителей. Таким органом народного представительства, которому доверяется решение самых важных государственных дел и установление законов государства, является парламент.
В триаде властей (законодательная, исполнительная и судебная) парламент — носитель законодательной власти и высший представительный орган —занял первое место. Как уже отмечалось выше, в Европе доминируют государства с парламентской формой правления. При этом важно иметь в виду, что к числу стран с парламентской формой правления принадлежат как монархические, так и республиканские государства. (В Западной Европе их взаимоотношение примерно равно. Из 12 государств, входивших в 1994 году в европейский союз, 6— республики и 6 — монархии. ) Во всех парламентарных республиках и монархиях главными институтами, образующими конституционный механизм власти, являются: глава государства, парламент, правительство, высшие судебные органы. Они представляют определенную ветвь власти и обладают необходимой предметной компетенцией. Вполне естественно, что орган законодательной власти осуществляет полномочия, связанные с разработкой и принятием законов. Правительство управляет государственными делами и обеспечивает исполнение законов. Суд осуществляет правоприменительную деятельность. На него возложена защита прав и интересов каждого человека от любых преступных посягательств. Его главное назначение— быть стражем личной свободы. На практике реальная схема разделения властей, механизм реализации этого принципа выглядит намного сложнее. Связанно это с тем, что в данной группе стран, в отличии от президентских республик, разделение властей проводится не столь жестко. Взаимопереплетение функций и компетенций законодательной и исполнительной власти иногда столь значительно, что позволяет порой усомниться в реальности осуществления этого принципа. Все это дает право на точку зрения, что в действительности разделение властей в парламентских странах отсутствует. Посмотрим, как обстоит дело на практике.
Во всех странах с парламентской формой правления имеется, как правило, единоличный глава государства—монарх или президент. Его положение обычно описывается формулой: “Царствует, но не управляет”. Глава государства формально наделен широкими полномочиями, но на деле не имеет почти никакой власти. Его полномочия осуществляют другие государственные органы, в основном правительство. Однако глава государства пользуется большим авторитетом. Вот почему, говорят. Что в этих странах глава государства обладает не властью, а влиянием.
Порядок замещения главы государства различен в монархиях и республиках. Монарх занимает свой пост пожизненно.
В парламентарных республиках главой государства является президент. Он высшее должностное лицо государства и верховный представитель страны. Он избирается на определенный срок. (Правда известны случаи пожизненного избрания президента. ) В отличие от президентских республик и стран со смешанной формой правления в парламентарных странах президент избирается, как правило, не населением непосредственно (хотя есть и исключение, например, Австрия, Ирландия, Португалия), а коллегией выборщиков, состоящей преимущественно из парламентариев.
Конституционные акты содержат обычно весьма широкий перечень полномочий, принадлежащих главе государства. Так, согласно Конституции Испании, король является и законодателем, и руководителем исполнительной власти, и главой администрации президента и вооруженных сил. Но в действительности король Испании ни одно из этих полномочий не осуществляет самостоятельно. Монарх—политически не ответственное лицо. Его акты не имеют никакой законной силы, если не скреплены подписью главы правительства или, в зависимости от конкретного решаемого вопроса, иного высшего должностного лица. (Это так называемый институт контрасигнатуры. )
Глава государства в парламентских монархиях и республиках, действительно пользуется не властью, а влиянием. Тем не менее, это влияние порой столь значительно, что может воздействовать на процесс формирования ведущих государственных институтов. А это в свою очередь, сказывается на механизме реализации принципа разделения властей.
Носителем законодательной власти в рассматриваемых странах является парламент. Его положение в системе государственных органов определяется тем, что он является высшим представительным органом. Большинство парламентов имеют двухпалатную структуру. Порядок формирования палат в разных странах различен. Нижняя палата состоит всегда из депутатов, избираемых путем свободного, тайного, всеобщего, равного избирательного права. Верхняя палата формируется по другим принципам. Так в федерациях это представители субъектов федерации, а в Англии, например, верхнюю палату представляют пэры и духовная верхушка, что является пережитком сословно-представительной монархии.
В странах с парламентарными формами правления партии играют исключительно важную роль во всей деятельности парламента. В некоторых странах именно лидер победившей партии становится премьер-министром страны. При всех особенностях политической и организационной структуры парламента и его палат довольно отчетливо прослеживается тенденция—не допустить, чтобы партия, явно доминирующая в парламенте, полностью подчинила себе руководящие и вспомогательные органы и саму процедуру работы. Определенная система противовесов действует и в данном случае. Мнения и голос меньшинства обязательно должны быть услышаны. В этом одна из характерных особенностей парламентской демократии.
Особую важную часть полномочий парламента составляет его участие в формирование других государственных органов и контроль за деятельностью исполнительной власти. В странах с парламентарными формами правления представительный орган всегда имеет решающую роль в формировании правительства. Также правительство подотчетно перед парламентом. К числу наиболее распространенных и известных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти относятся устные и письменные вопросы депутатов, интерпелляции, контрольные и следственные комиссии, институт парламентской ответственности правительства. Парламент также имеет ряд полномочий в сфере внешней политики и обороны. К компетенции представительного органа относятся вопросы войны и мира. На основе закона осуществляется ратификация международных договоров и соглашений. Объем полномочий, осуществляемых высшим представительным органом во всех парламентских государствах. Остается весьма значительным. Парламент повсеместно, несмотря на определенное ограничение его властных полномочий или их фактическое урезание, продолжает быть важнейшим элементом всей системы разделения властей.
Носителем исполнительной власти во всех странах с парламентской формой правления является правительство. Независимо от названия— совет министров, кабинет, федеральный совет, государственный совет и т. п. —оно всегда остается коллегиальным органом, осуществляющим функции управления государственными делами. Правительство должно обеспечить исполнение законов, и оно руководит государственными делами. Конечно, стратегические цели и задачи государства призван определять парламент. В настоящее время правительство, как правило, обладает законодательной инициативой. За правительством или даже за главой закрепляются также важнейшие полномочия, как выработка национальной политики и ее осуществление. В связи с этим многие исследователи предпочитают использовать термин не “исполнительная”, а “правительственная” власть. Современное правительство —важнейшая составная часть механизма осуществления власти. Правительство сосредотачивает в своих руках ведущих политических деятелей, возглавляющих правящую партию или коалицию. Правительство и особенно его глава играют решающую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политике государства. “Правительство— гласит Конституция Испании, —руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороны страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами”.
Обладая широкими полномочиями, правительство всегда остается под контролем парламента и всегда во всех странах с парламентской формой правления оно несет ответственность перед парламентом. Как правило парламент может отправить правительство в отставку.
Только хорошо отлаженная система сдержек и противовесов, без которой не может функционировать механизм разделения властей, обеспечивает эффективную и легитимную власть. Отыскания такого баланса институтов и интересов—одна из важнейших задач, стоящих перед теми, кому доверил народ конструирование и приведение в действии сложного и многообразного механизма осуществления власти.
V. Разделение властей в странах со смешенной формой правления. (Опыт французской революции).
Франция принадлежит к числу государств, сыгравших особую роль в становлении концепции и утверждении разделения принципа разделения властей. Французская революция 1789 года положила путь к превращению несколько абстрактной и отвлеченной теории в ведущий конституционно-правовой принцип, на котором покоится сегодня государственный строй любого демократического государства. В минувшие два столетия Франция стала своеобразным полигоном, где прошли проверку на прочность, стабильность и эффективность самые разнообразные формы правления и демократические режимы. Политический строй утвердился в этой стране в 1958 году и положивший начало существованию Пятой республики, привел к появлению новой формы правления, которая сочетает в себе элементы, характерные и для президентской, и для парламентарной республик. Вот почему она получила название смешенной формы правления. Ее называют также иногда полупрезидентской республикой или говорят о “рационализированном” парламентаризме. Что же привело к радикальным изменениям в конституционном строе Франции, внесшем существенные изменения в практику реализации принципа разделения властей?
Весной 1958 года разразился острый политический кризис. Парламентаризм доведенной до крайности, вызвал резкое ослабление исполнительной власти. В это время начался мятеж в колонии Франции—Алжире. Беспорядки могли перекинуться на метрополию. В сложившейся ситуации французские парламентарии нашли в себе силы и мужество поступиться своими привилегиями в целях утверждения сильной исполнительной власти и преодоления кризиса.
