Конституция 1924 года
налогичную картину мы видим и на Первом Всесоюзном съезде Советов, который по своему составу полностью соответствовал X Всероссийскому, включая делегации других союзных республик, участвовавших и в работе Всероссийского съезда Советов.Естественно, что решения Всесоюзного съезда в отношении образования СССР не отличались от актов Всероссийского. Следует заметить, что на обоих этих съездах, кроме большевиков, работали, хотя и в ничтожном количестве, делегаты от небольшевистских партий, в том числе и националистических (поалей-цион, грузинские федералисты). Решения съезда были вполне однозначны: он принял опять же Декларацию и Договор об образовании СССР, поручив будущему ЦИК Союза доработать их. Ни о какой Конституции на съезде, и тем более в его решениях, опять же ни звука сказано не было, а вот дальше начинаются загадки, порождающие споры о времени начала работы над проектом Конституции. Образованный съездом ЦИК Союза избрал свой Президиум 10 января 1923 г. Последний, в свою очередь, создал 6 комиссий, которым была поручена разработка положений об отдельных органах власти и управления Союза. В литературе всю совокупность этих комиссий стали со временем называть просто комиссией, а в документах уже вскоре даже конституционной комиссией. 3 месяца спустя в циркуляре, разосланном ЦИК союзных республик, Президиум ЦИК СССР даже назовет этот орган комиссией ЦИК по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на 1-м заседании Президиума ЦИК Союза ССР*(93), хотя съезд-то поручил ЦИК работать над Договором, а не творить Основной закон. И не случайно.Уже в январе 1923 г. в документах начинает появляться слово "Конституция", хотя и между прочим. Так, 31 января 1923 г. состоялось заседание органа со странным названием: "Подкомиссия для выработки предварительного проекта союзного Договора "Конституции" и положения о наркоматах СССР".Подкомиссия эта имела свою историю. Она была создана Комиссией при Президиуме ЦИК СССР 13 января 1923 г. в составе Т.В. Сапронова, Д.И. Курского, В.А. Аванесова, Д.З. Мануильского, Б. Мдивани, А.С. Енукидзе для "предварительной подготовки всех материалов и проектов положений о СНК, СТО и наркоматах..."*(94). Как видим, ни о какой Конституции здесь речи не шло. Другое дело, что, конечно, вопрос о Совнаркоме и наркоматах, несомненно, конституционный, но в то же время, разумеется, весьма частный.В тот же день подкомиссия и занялась порученным ей делом. Она возложила на Д.И. Курского задание подготовить проект положения о СНК и СТО Союза ССР, а на наркоматы по военным и морским делам, иностранным делам, внешней торговли и др. - положения о соответствующих ведомствах*(95).А вот 31 января впервые появляется слово "Конституция", хотя первоначально, как видим, и между делом. Но дальше как будто бы разговор становится серьезнее, хотя и снова двусмысленным.Читаем протокол заседания: "Слушали: 1. Проект "Конституции" (подчеркнуто мною. - О.Ч.) СССР, выработанный т. Сапроновым"*(96).В литературе обычно изображается дело так, что началось обсуждение проекта, подготовленного во Всероссийским ЦИК*(97), хотя из документов этого не видно, а Т.В. Сапронов выступал как секретарь подкомиссии, а не представитель ВЦИК.Дальше в цитированном протоколе следует: "Постановили: Принять в основу выработанный тов. Сапроновым проект договора (подчеркнуто мною. - О.Ч.) Союза Республик".Очевидно, отсюда и пошла легенда о начале работы над Конституцией именно в январе 1923 года. Может быть, к этому и имеются какие-то основания, однако реальных следов такой работы, похоже, никто еще не обнаружил. Вместе с тем приведенные материалы позволяют думать, что идея Конституции, как будто бы похороненная Первым Всесоюзным съездом Советов, была жива. Кажется, что отказ от нее был определенной уступкой сепаратистским элементам, не хотелось дразнить гусей, но после того, как Союз был уже провозглашен и оформлен I съездом Советов, хотя бы договором, можно было идти дальше. И те работники, которые раньше стояли на позициях более прочного государства, теперь попробовали снова пустить такую идею в ход.В том же архивном деле и на следующем листе содержится, однако, еще один любопытный материал, к сожалению, не датированный, но по характеру как будто связанный с только что приведенным. Похоже, что в нем отражено как раз обсуждение проекта, предложенного Сапроновым, процитируем и его, поскольку здесь каждое слово имеет значение."Протокол N заседания подкомиссии комиссии по выработке конституции (подчеркнуто мною. - О.Ч.) Союза ССР". Далее следует перечисление членов подкомиссии в уже известном составе. А потом идет противоречивый текст: "Слушали: 1. Проект договора (подчеркнуто мною. - О.Ч.), предложенный тов. Сапроновым. а) вводная часть. Постановили: а) Вводную часть договора принять в следующем виде: "На основании договора об образовании Союза Сов. Соц. Республик и в развитие основных начал государственного устройства Союза, утвердить настоящую конституцию. 1. Признать, что вырабатываемая конституция, принятая в окончательном виде, будет предложена к принятию и представлена на утверждение в качестве договора, заключенного между всеми союзными республиками, на II-ой Съезд Советов Союза ССР"*(98).Как видим, здесь упорно путаются понятия Союзного договора и Конституции, но никто против этого не возражает, в том числе и Б. Мдивани, как известно, настроенный сепаратистски. Характерно, что при обсуждении дальнейшего текста документа Мдивани все время вносит мелкие уточнения, направленные к расширению прав союзных республик.Автор проекта обсуждаемого документа мыслит Конституцию шире, чем это потом получилось. Здесь не только решается вопрос о форме государственного единства, но упоминаются и другие конституционные проблемы: гарантия личности и имущества граждан, свобода печати, братского союза трудящихся, вопрос об иностранцах, о праве убежища и т.д. В тексте проекта об этом еще не говорится, но их разработка поручена члену подкомиссии В.А. Аванесову.Из приведенных документов видно, что работа, которую можно назвать конституционной, действительно началась. Об этом упоминает и М.В. Фрунзе на Февральском Пленуме ЦК РКП(б). В его заявлении, посвященном более широкому кругу вопросов, в частности, говорится и о разработке "Конституции Союза, осуществляемой Президиумом ЦИК Союза"*(99).Весь этот материал позволяет сделать несколько выводов, хотя он содержит и некоторые явные загадки. Прежде всего, непонятно почему подкомиссия, которой поручено было решение узких вопросов государственного строительства, вдруг занялась проблемами более широкого, можно сказать, глобального характера, ведь даже обсуждение Союзного договора в целом никак не входило, не могло входить, в компетенцию не только подкомиссии, но даже и самой комиссии, в которой она состояла.Далее, если все-таки признать, что подкомиссия Сапронова от кого-то получила хотя бы устное благословение на такую работу, то видно, как она колебалась между Союзным договором и Конституцией, правда, как будто бы больше склонясь к Основному закону.И еще мы видим, что обсуждается проект члена подкомиссии Сапронова, но не документ, подготовленный Всероссийским ЦИК или еще каким-то органом. Вспомним, что ведь съезд Советов решил послать Договор и Декларацию об образовании СССР на дополнительное обсуждение именно ЦИК республик, но мы не видим пока что никаких предложений документов, поступивших от республик.Таким образом, вообще говоря, работу подкомиссии Сапронова нельзя назвать вполне правомерной, однако нельзя не признать все же полезной. Но вот в феврале того же года появляется санкция на такую работу, исходящая, правда, не от государственных, а от партийного органа. 24-го числа Пленум ЦК РКП(б) по инициативе М.В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проектов Конституции*(100). Следует отметить, что в роскошном издании "Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК" отсутствуют материалы важнейших для рассматриваемой проблемы Декабрьского (1922) и упомянутого Февральского пленумов Центрального Комитета, что затрудняет, конечно, работу исследователя.Таким образом, в дело создания Конституции Союза включилась Коммунистическая партия. Для этого не требовалось никаких разрешений со стороны государства, поскольку речь шла только о проектах. Вместе с тем решения Пленума означали поддержку конституционного оформления образования СССР.В литературе обычно говорится о громадном значении ХII съезда Коммунистической партии для создания Конституции. Действительно, как уже отмечалось, на съезде обсуждались и в какой-то мере решались важнейшие конституционные вопросы, преимущественно связанные с проблемой соотношения прав Союза и союзных республик. Однако прямо проблема разработки Основного закона на пленарных заседаниях даже не ставилась. Зато в секции по национальному вопросу этому было уделено значительно больше внимания.24 апреля 1923 г. открылось ее первое заседание, посвященное "общим прениям по вопросу о национальных моментах в советском строительстве"*(101). Прения вращались вокруг тезисов Сталина ЦК по национальному вопросу. По каждому из тезисов принималось решение.В выступлениях и письменных материалах секции постоянно подменяется Союзный договор Конституцией и притом с фактическими ошибками (умышленными или не умышленными?). Так Х. Раковский говорит о будущей Конституции, а Б. Мдивани, вопреки фактам, утверждает, что на I съезде Советов Союза якобы "вопрос был решен таким образом, что окончательное принятие конституции союза предоставляется следующему съезду, II съезду всех советов, всей советской земли"*(102). При этом оратор уже набрасывает план организации Союза, основные моменты отграничения его прав от прав республик, а также принцип членства: между "независимыми" и автономными республиками не проводится разницы*(103).Имеются предложения о порядке формирования ЦИК Союза, клонящиеся с децентрализации, отрицается необходимость второй палаты, придуманной Сталиным*(104).Интересно, что даже такой националист, как Б. Мдивани, не выступает против численного превосходства русских в ЦИК, считает это естественным и полезным.Линия же на отрицание Закавказской Федерации, проводимая им, встречает сопротивление делегатов секции (например, Бабинского*(105)) и не принимается.М.В. Фрунзе критикует тезисы Сталина за "неопределенность общей постановки вопроса" за подмену государственных образований национальностями. В то же время Фрунзе возражает против смешения независимых республик с автономными областями, предлагаемого Мдивани. Возражает он даже против представительства во второй палате ЦИК от кого-либо, кроме независимых республик, в то же время Фрунзе стоит за расширение прав союзных республик, особенно в хозяйственных вопросах. Выступает он и за полное равноправие союзных республик, против особого положения органов России в Союзе, а также за равноправие палат в Центральном Исполнительном Комитете Союза*(106).Как видим, в секции по национальному вопросу уделялось больше внимания конституционным проблемам, вплоть до попыток предложить свои проекты, однако в целом вопрос о Конституции не решался. Характерно вместе с тем, что о Союзном договоре уже не говорилось.После съезда дело пошло к своему завершению. 27 апреля 1923 г. президиум ЦИК Союза решил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей в нее*(107). Ее председателем был избран М.И. Калинин, вошли сюда и товарищи, участвовавшие ранее в Комиссии ЦИК Союза. Новому органу было решено передать "все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных Наркоматах".Работе Расширенной комиссии предшествовало обсуждение проекта Конституции в комиссии ЦК РКП(б), решения которой имели принципиальное значение и определили во многом ход работы Расширенной комиссии ЦИК СССР, первое заседание которой открылось 8 июня 1923 г.Трудно сказать, мыслилась ли эта Комиссия уже прямо как конституционная, но протокол ее заседания, датированный 8 июня, озаглавлен: "Протокол N 1 расширенной Комиссии по выработке Конституции Союза Сов. Соц. Республик", хотя вопрос о том, чем будет заниматься Комиссия - Конституцией или Союзным договором, решался позднее. Здесь же перечисляется ее состав с четким разграничением по республикам, члены комиссии мыслятся как представители республик: от РСФСР - Сапронов, Рудзутак, Енукидзе, Курский, Мухтаров, Халиков, Саид-Галиев; от УССР - Раковский, Мануильский, Фрунзе, Скрыпник, Затонский; от ЗСФСР - Нариманов, Мдивани, Тер-Габриэлян; от БССР - Червяков, Гетнер, Нодель. В протоколе указываются не все члены комиссии, а лишь участвовавшие в данном заседании*(108), то есть остальные, преимущественно представители России, отсутствовали, кроме того, в работе участвовали два нечлена комиссии*(109). На этом листе дан полный список членов Комиссии.Но при обсуждении порядка работы Расширенной комиссии сразу возник спор о том, что должно быть предметом рассмотрения и что взять за основу. Было представлено два проекта: разработанный комиссией ЦИК Союза, существовавшей до создания Расширенной комиссии, и проект Конституционной комиссии УССР, заметно отличавшийся от первого. Так как большинство пунктов первого проекта было только что обсуждено комиссией ЦК, то на заседании комиссии ЦИК никто, в том числе и представители УССР, не настаивали на рассмотрении украинского варианта. За основу был принят проект ЦИК, хотя при его обсуждении вносились и некоторые формулировки из украинского. В ходе дискуссии по этому организационному вопросу всплыл и еще один аспект проблемы: что все-таки нужно создавать - Конституцию или усовершенствованный Союзный договор? Следует отметить, что украинский-то вариант предполагал именно Договор, а не Конституцию.Как уже отмечалось, это был не праздный вопрос, не простая юридическая тонкость. Конечно, союзное государство может быть оформлено и конституцией, и договором. Но если конституция - документ, безусловно, единого, хотя и федеративного государства, то союзный договор может существовать и в конфедерации. Во всяком случае, договор всегда при желании можно истолковать в конфедеративном смысле. А именно этого хотели Раковский и его единомышленники на Украине и в Грузии.Надо сказать, что члены Комиссии по-разному понимали значение Конституции Союза, ее соотношение с Союзным договором и с конституциями союзных республик.Председатель комиссии считал, что нужно обсуждать проект Конституции и только его. Следовательно, для М.И. Калинина Договор уже не имел значения*(110).Против этого сразу возразил представитель Украины Скрыпник, резонно напомнивший, что съезд Советов поручил ЦИК совершенствовать Договор, а не заниматься Конституцией. Правда, он спросил, имеется ли партийная санкция на такую подмену, очевидно, допуская, что в таком случае можно говорить и о Конституции.А далее Скрыпник поднял любопытный вопрос: распространяется ли Конституция на все союзные республики. Вопрос первоначально кажется странным: поскольку территория Союза и всей совокупности республик одна и та же, то о чем может идти разговор? Но Скрыпника занимала другая идея: заменит ли Конституция Союза основные законы республик или между ними сложится какая-то особая правовая связь?По проблеме соотношения Договора и Конституции выступил Сапронов, который успокоил Скрыпника, заявив, что последняя полностью включает в себя Союзный договор. В то же время он подчеркнул, что проект Конституции решает вопрос о форме государственного единства Союза ССР в пользу единого государства, что это будет не союз государств (заметим, что наименование нового государства "Союзом ССР" очень мешало), а единое союзное государство, то есть, попросту говоря, что СССР мыслится не как конфедерация, а как федерация.А дальше расставил точки над "i" председательствующий. Он своеобразно истолковал решения Всесоюзного съезда Советов: "Коль скоро объединяются отдельные советские государства в единое союзное государство, то, разумеется, и должна быть конституция советского государства..."*(111) И тут же он решает проблему соотношения Конституции и Договора, отмечая, что Конституция должна не заменить Договор, а существовать "помимо договора". Он еще раз подчеркнул, что, с его точки зрения: "Договор бывает тогда, когда объединяется не единое государство, а когда совершенно самостоятельные государства объединяются для конкретных целей".Своеобразное предложение внес X. Раковский. По его мнению, сначала нужно разработать проект усовершенствованного Договора, а затем в качестве самостоятельного документа - Конституцию. К нему вскоре присоединился Б. Мдивани*(112). Само по себе такое предложение было мыслимо, например, при условии, если в Договоре лишь намечаются общие черты объединения, а детали организации государственного единства и иные вопросы закрепляются в специальном законе. Однако очевидно, что такая конструкция лишь осложняла бы правовую сторону дела. Названные Раковским документы поневоле дублировали бы друг друга, в чем большого смысла, конечно, не было. Другое дело, что под этим предложением, несомненно, скрывалась маленькая (или большая?) хитрость. Если первым, а значит решающим, документом пойдет Договор, то Конституция уже не будет иметь значения, а, следовательно, любимая Раковским идея конфедерации будет протащена в жизнь.Не очень ясна позиция Скрыпника: с одной стороны, его как будто беспокоит, что Конституция Союза отменит Основные законы республик, а с другой стороны, все та же проблема - Конституция или Договор?Найти компромисс попытался Я. Рудзутак. Он предложил временно уйти от решения проблемы "Договор или Конституция", а заняться разработкой документа с тем, чтобы потом снова вернуться к его названию. Такое предложение было не случайно. При попытке решить проблему простым голосованием за Договор высказалось хотя и не большинство, но половина присутствовавших членов комиссии - 9 человек. Поэтому председательствующий даже не стал продолжать голосование, а заявил, что не видит разницы между тем и другим и что следует заниматься разработкой документа, который он-то мыслит себе как Конституцию. Ему возразил Раковский, отметивший, что даже по объему Договор и проект Конституции резко отличаются - в одном 32, а в другом 85 статей*(113).Спор продолжался долго и ожесточенно, несколько раз пытались голосовать, но, в конце концов, согласились с предложением Рудзутака, далеко не единогласно (за - 12, против - 6)*(114).В решении было записано: "Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИК СССР, не предрешая вопроса о наименовании его договором или Конституцией"*(115).В тот же день (т.е. 8 июня 1923 г.) приступили к этой работе, отклонив предложение Мдивани отложить обсуждение проекта до следующего заседания. Было решено приступить сразу к тексту Конституции. Обсуждение было уже конкретным, постатейным, с голосованием всех поправок. Кассационной инстанцией, очевидно, мыслилась Комиссия ЦК. Во всяком случае, Раковский, предложение которого по одному из вопросов было отклонено, пообещал обжаловать решение именно туда, то же сделал Енукидзе, а потом и целая группа членов Комиссии. А Рудзутак в специальном письменном заявлении счел необходимым подчеркнуть, что воля Комиссии ЦК является директивой для Комиссии ЦИК, в силу чего открывать дебаты по вопросу, решенному в партийном порядке, неправомерно*(116).Характерно, что члены Комиссии не связывали себя принадлежностью к той или иной фракции, голосовали каждый за себя, а не от имени своей республики. Бывало поэтому, что представители разных республик по спорным вопросам голосовали вместе, и наоборот - делегация республики раскалывалась.Следующее заседание комиссии состоялось на другой день*(117) - 9 июня - но было, очевидно, прервано.С 9 по 12 июня в Москве проходило известное IV совещание ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей, в котором, разумеется, участвовали и члены Комиссии, хотя и не все (на совещании отсутствовали даже такие деятели, как Сапронов, Енукидзе, Курский и некоторые другие).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
