Церковна реформа Петра І була, на нашу думку, одним з найбільш важливих і важких державних перетворень, здійснених в першій чверті XVIII ст. Її не можна зводити лише до реорганізації вищого церковного управління, ліквідації патріархату і заміні його державною установою, Синодом. Суттєве значення мала також зміна економічного становища церкви, її внутрішньої соціальної структури. Утворення Синоду в 1721 р. завершило процес підкорення духовної влади світській [30; c. 93].
Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від старого приказного управління збереглося чимало більш дрібних установ: Двірцева, Ямська, Печатна, Медична, Поліцеймейстерська канцелярії і деякі інші [21; c. 243-244].
Особливе місце в центральному апараті займали Преображенський приказ і Таємна канцелярія. Обидві установи здійснювали каральні функції по відношенню до противників режиму [71; c. 449]. Таємна канцелярія виникла 1718 р. у зв'язку зі справою царевича Олексія Петровича під керівництвом одного з найближчих соратників царя графа П.А. Толстого. До 1726 р. вона вела справу спільників царевича. Багато розслідувань у цій установі були пов'язані зі „словом і ділом” [68; c. 404].
Постійно зіштовхуючись зі знаменитою „московською тяганиною”, характерною для діяльності приказів, Петро І переконався, що максимальна ефективність роботи державного апарату може бути досягнута лише за допомогою детальної регламентації діяльності всіх установ і кожного з чиновників. Йому належала думка про створення не просто регламентів кожної установи, а цілісної ієрархії регламентів. За вказівкою Петра І і при його безпосередній участі був створений документ, що не мав аналогів в Європі, - Генеральний регламент (прийнятий 28 лютого 1720 р.), який містив загальні принципи діяльності всіх установ і чиновників [20; c. 22]. За словами Троїцького, Генеральний регламент став основним законодавчим актом, що регулював діяльність державного апарату Росії [81; c. 336]. Кожна з установ, крім того, мала власний регламент, у якому уточнювалися особливості роботи саме цієї установи. Обов'язки кожного чиновника були, у свою чергу, записані в „должность” - інструкцію, включену в колезький регламент [21; c. 244].
Одночасно з формуванням колезької системи і в тісному зв'язку з нею здійснювалась реформа місцевого управління - друга губернська реформа (1718-1719 рр.). За основу місцевої реформи також був взятий шведський зразок - трьохрівнева система управління [20; c. 22]. Петро І затвердив це рішення 26 листопада 1718 р., вказавши дати новим установам „инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя”, і з 1720 р. почати нове управління. Сенат зайнявся розписом нового обласного поділу. Була збережена найбільша обласна одиниця, губернія, що не мала аналогів у Швеції; лише з виділенням губерній Нижньогородської і Астраханської із Казанської, а Ревельської із Петербурзької тепер стало 11 губерній. Значення губернії змінилось: вона стала тільки воєнним і судовим округом, і лише в цьому відношенні частини губернії були підлеглі губернському управлінню.
Губернія поділялася на провінції (їх нараховувалось до 50), що ділилися на дистрикти. В розписі губерній по провінціях (29 травня 1719 р.) про провінції, за деякими винятками, зазначено, що їм „надлежит каждой быть особо”. Це означало, на думку Ключевського, що провінція, залежачи від губернатора, як військового керівника і голови губернського суду, в усіх інших справах являла собою самостійний округ. На чолі провінцій були поставлені воєводи, на яких були покладені фінансові, поліцейські та народногосподарські справи. В цих справах воєводи взаємодіяли з центральними установами минаючи губернаторів [55; с. 166-167]. При воєводі перебувала земська канцелярія: земський дяк з писарем; земський камерір, що відав збиранням податків; рентмейстер - казначей, що очолював рентерею, або казначейство, куди стікались усі прямі і непрямі податки з населення провінції; земський фіскал; ландмессер - земський межувальник; провіантмейстер - завідуючий натуральними зборами провінції [20; c. 23]. В провінційному місті, крім того, знаходилась канцелярія рекрутських справ, розшукових справ, вальдмейстерських справ (охорона лісів) і багато інших установ [51; c. 236].
На чолі управління дистриктами, на які підрозділялася провінція, стояли земські комісари, в 1719-1724 рр. призначувані Камер-колегією або провінційною адміністрацією з наступним затвердженням Камер-колегією. При визначенні розмірів дистрикту була покладена інша статистична основа - 2000 дворів, отже, повіти і долі знову піддавалися перебудові. Земські комісари відповідали за своєчасний збір податків і безпосередньо підкорялися камеріру. Крім того, вони виконували поліцейські функції [71; c. 453].
Важливо, що з копійованих західних зразків Петро І послідовно викидав усі елементи й інститути громадського самоврядування та парламентаризму. На пропозицію ввести в повітах шведську систему селянського самоврядування Сенат, за вказівкою царя, відповів лаконічно: „В уездах из крестьян умных людей нет” [68; c. 403].
У цю бюрократичну ієрархію цивільної адміністрації вторглась військова. Спочатку на військову адміністрацію покладався тимчасовий обов'язок перевірки („ревізії”) результатів подушного перепису населення. На переписні канцелярії, очолювані вищими армійськими чинами, був покладений ще один обов'язок - розквартирування полків по дистриктах. У підсумку виникла нова адміністративна одиниця, що існувала паралельно цивільному дистриктові, - полковий дистрикт. Їхні розміри не збігалися: підставою для цивільного дистрикту були 2000 дворів; розміри полкового дистрикту коливалися в залежності від того, який полк розміщувався на його території. В місцеве управління полки вносили не менше плутанини, ніж в обласний поділ: в полковому дистрикті з'явився свій земський комісар, причому не призначений Камер-колегією, а обраний місцевим дворянством.
Обласні установи в описаному вище вигляді існували до 1727 р. [71; c. 453]. Таким чином, друга обласна реформа, на нашу думку, виявилася не зовсім вдалою. Нові обласні установи були громіздкими і неповороткими, що ще більше ускладнювало управління. На утримання настільки багаточисельного апарату влади на місцях в держави не вистачало коштів. Не вистачало й професійних кадрів для роботи в нових установах. Значно ускладнювала управління військова адміністрація, яка діяла паралельно з цивільною. Тим не менше, вважаємо, що друга обласна реформа була кроком вперед на шляху модернізації Росії.
Такими ж недовговічними виявились судові установи, запроваджені цією реформою [51; c. 238]. Указом 8 січня 1719 р. постановлено заснувати 9 гофгеріхтів, надворних судів; до цих дев'яти приєднались ще надворні суди - єнісейський і ризький. Із цих 11 судових округів тільки 5 співпадали з губерніями; в 3 губерніях, Петербурзькій, Ризькій і Сибірській, було по два надворних суди, зате в Архангельській і Астраханській не було жодного. Нижчою інстанцією слугували нижні суди в двох складах: колегіальні, що називалися провінціальними, влаштовані в найважливіших містах, з обер-ландріхтерами на чолі і з декількома асесорами, і одноособові, міські чи земські, суди в незначних містах з їх повітами.
Таким чином, шведський судовий устрій був взятий за зразок і для російського. Але запозичувати чужу установу дещо легше, ніж засвоїти ідею, покладену в її основу [55; с. 170]. На нашу думку, принцип незалежності суду від адміністрації був абсолютно чужим для феодально-кріпосницького устрою Російської держави, тоді як у Швеції існували давні традиції колегіальності і самоврядування. Тому в Росії відокремити суд від адміністрації не вдалося. При запровадженні надворних судів в 1719 р. в сім з одинадцяти головами були призначені керівники місцевої адміністрації, губернатори, віце-губернатори і воєводи; в 1721 р. це стало загальним правилом, а в 1722 р. нижні суди були ліквідовані і судова влада повернута провінційним правителям одноособово або з асесорами [28; c. 144-145].
В даний період була проведена і міська реформа. Міське станове управління було перебудовано за тим же іноземним взірцем [20; c. 24]. На початку 1720 р. князю Трубецькому доручено було створити магістрат у Петербурзі - центральний орган для управління містами, а потім за його зразком такі ж станові колегіальні установи і в інших містах. 16 січня 1721 р. був затверджений регламент цього зразкового магістрату, за яким він у званні Головного магістрату, підлеглого Сенату, разом зі своїм обер-президентом князем Трубецьким повинен був влаштувати міські магістрати, дати їм інструкцію і керувати ними [55; c. 171]. Головний магістрат, таким чином, ставав вищим органом в системі міського управління і мав своїм завданням „сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрать”. Йому були підлеглі міські магістрати. В 1724 р. їм також була дана інструкція [19; c. 333].
Головний магістрат був організований за зразком колегії. Специфіка його полягала в тому, що він, як і магістрати в містах, на відміну від колегій був виборною установою. Тільки обер-президент і президент Головного магістрату були призначені царем. Щодо міських магістратів, то їх, згідно регламенту, слід було вибирати з верхніх прошарків міського населення [71; c. 448-449]. Магістрат в значних містах складався з президента, декількох бургомістрів і ратманів. Компетенція магістратів була ширшою, ніж у бурмістерських ізб. Вони відали кримінальним і цивільним судом, поліцейськими, фінансовими і господарськими справами [20; c. 24].
В 1722 р. була проведена реформа вищого управління. Суть перетворень полягала у зміні структури, компетенції і складу вищої урядової установи - Сенату - з метою пристосування його до системи нових центральних установ - колегій. Найбільш повно нове положення Сенату в системі влади відбила „Должность Сената” - спеціальна інструкція, що визначала владу, структуру, діловодство Сенату в нових умовах.
За словами Анісімова, Сенат займав ключове положення в петровській державній системі. Він зосереджував судові, адміністративні і законодорадчі функції, відав губерніями, а найголовніше - колегіями й іншими центральними установами. Важливою функцією Сенату стало призначення і затвердження практично всіх чиновників у нові установи [21; c. 254, 255, 256].
Перш за все був змінений принцип комплектування Сенату. Раніше до його складу входили всі президенти колегій. Тепер цар визнав, що „сие сначала неосмотря учинено было”, тому що такий склад Сенату позбавляв можливості контролювати роботу колегій і суперечив бюрократичному принципу підлеглості нижчих установ вищим [70; c. 254]. Указом від 12 січня 1722 р. він вивів президентів із Сенату. Тільки президенти трьох найважливіших колегій, Іноземної, Військової і Адміралтейської, закликались в Сенат в особливих випадках. Але Петро І зіткнувся з браком людей, придатних бути сенаторами, і через чотири місяці президентам колегій було сказано „для малолюдства” сидіти в Сенаті нарівні з іншими, тільки на два дні в тиждень рідше [55; с. 160].
В кінцевому підсумку нову іпостась Сенату надавали не спроби змінити його склад, а поява раніше невідомих йому посадових осіб і структурних частин. Найголовніші з них - генерал-прокурор і прокурор. Запровадження цих посад, на думку Павленка, зумовила необхідність доповнити нагляд таємний і негласний наглядом явним і публічним [71; c. 450, 462]. З 1715 р. його здійснював сенатський генерал-ревізор, або наглядач указів, з 1720 р. - сенатський обер-секретар; з початку 1721 р. - штаб-офіцери гвардії; нарешті, з 12 січня 1722 р. за новим указом Петра І - генерал-прокурор і обер-прокурор, його помічник [75; c. 16-17]. Були прокурори і у всіх інших установах, підкорялись вони генерал- і обер-прокурору, яких призначав зазвичай сам цар [28; c. 140].
Указ „Должность генерал-прокурора” окреслив коло його прав і обов'язків: „Сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных” [71; c. 467]. Генерал-прокурор контролював всю роботу Сенату, його канцелярії, апарату - не тільки прийняття рішень, але й їх виконання. Незаконні, з його точки зору, постанови Сенату він міг призупинити, опротестувати. Він сам і його помічник підкорялись тільки царю, підлягали його суду. Йому підкорялись всі прокурори і фіскали [28; c. 141].
Oрганізація прокуратури завершила процес створення в Росії системи контролюючих органів, що охоплювала всю ієрархію установ, від губернських на місцях до колегій і Сенату в центрі. Але насправді ефективність діяльності прокуратури, на нашу думку, була невелика, оскільки вона так і не змогла здобути незалежність від Сенату і здійснювати такий всеосяжний контроль, який був передбачений в указі „Должность…” В полі зору генерал-прокурора і прокурорів перебували дріб'язкові, другорядні справи [71; c. 468].
Іншою новою посадовою особою, що з'явилася в Сенаті в 1722 р., був генерал-рекетмейстер, в обов'язки якого входило приймати і розглядати скарги на тяганину і несправедливі рішення колегій, які подавалися на ім'я царя [35; c. 34].
Реформа Сенату включала введення ще однієї нової посади - герольдмейстера. Головний обов'язок Герольдмейстерської контори - облік дворян, виявлення серед них здатних і нездатних до служби, реєстрація чинів, представлення кандидатів на вакантні посади [71; c. 451].
В петровські часи реформування зазнав не тільки державний апарат. Принципові зміни у системі державної влади пов'язані і з ідеологією самодержавства. Перш за все, змінився характер російської державності [20; c. 25]. У дні святкування Ніштадського миру 22 жовтня 1721 р. Петра І проголосили „Великим”, „Отцом Отечества”, „императором Всероссийским”. Відтоді Росія вважається імперією [68; c. 405]. На думку дослідниці Алєксєєвої, це стало свого роду зміною епох. Здавна царський титул символізував наступність російських правителів з візантійськими. Новий імперський статус вказував на прагнення Росії йти за західноєвропейськими традиціями. Символічним підтвердженням цього наміру стало проведення обряду коронування за європейським взірцем, починаючи з 1724 р., не тільки царя, але й цариці [20; c. 26]. Імперський титул російського володаря інші країни визнали не відразу, але вже за Петра І Росія ввійшла до кола чільних країн Європи і як імперія долучилася до розподілу світу [68; c. 405].
Справа царевича Олексія і рання смерть синів Петра І від другої дружини Катерини змусили його встановити новий порядок престолонаслідування, за яким цар міг призначати собі спадкоємця на свій вибір. 5 лютого 1722 р. Петро І опублікував „Устав о престолонаследии”. Цей акт відмінив „недобрый обычай”, за яким старший син автоматично ставав спадкоємцем престолу [62; c. 188]. „Чего для за благо разсудили мы сей устав учинить, дабы сие было всегда в воле правительствующего государя, кому оной хощет, тому и определит наследство, и определенному, видя какое непотребство, паки отменит, дабы дети и потомки не впали в такую злость, как выше писано, имея сию узду на себе” [18; c. 264].
В 1722 р. в Петербурзі вийшов політичний трактат Феофана Прокоповича „Правда воли монаршей во определении наследника державы своей”, мета якого полягала в обґрунтуванні указу Петра І від 5 лютого 1722 р. „Правда воли монаршей” та „Устав о престолонаследии” стали наріжним каменем самодержавної форми правління на всі подальші часи [68; c. 406]. Рідко самодержавство карало само себе так жорстоко, як в особі Петра І цим законом 5 лютого. Один указ царя говорив, що даремно писати закони, якщо їх не виконувати. І закон 5 лютого був написаний даремно, тому що не був виконаний самим законодавцем. 28 січня 1725 р. Петро І помер, залишивши невирішеним питання про долю свого престолу. „Недостроенная храмина”, як називав Меншиков Росію після Петра І, добудовувалась вже не за петровським планом [55; с. 238]. Проте час показав дивовижну життєздатність багатьох інститутів, створених царем. Колегії проіснували до 1802 р., Сенат - до 1917 р., Синод - до 1918 р., поділ на губернії - до 1924-1929 рр. [33; c. 75].
Отже, Петро І, залучаючи європейський досвід, наприкінці XVII - в першій чверті XVIII ст. провів радикальну перебудову управління і створив новий державний апарат. Він відрізнявся від попереднього значною цілісністю, узгодженістю окремих елементів устрою на всіх рівнях і військовою дисципліною. В ході перетворень російська територія отримала однакову систему управління. Однак доволі швидко виявилися серйозні недоліки, які різко знизили ефективність роботи нового апарату, а в ряді випадків призвели до відміни деяких його елементів.
Розділ 2. Податкові та військові перетворення в Російській державі наприкінці XVII - першій чверті XVIII ст.
Швидке зростання державних витрат в першій чверті XVIII ст., особливо на створення регулярної армії і військово-морського флоту, ведення Північної війни, а також утримання громіздкого апарату управління, будівництво заводів і мануфактур, змушували уряд Петра І постійно займатися вишукуванням нових джерел прибутків. Витрати на війну і на реформи, особливо військові, зростали так швидко, що поточних коштів казни не вистачало для їх покриття. В зв'язку з цим Петро І наприкінці XVII - в першій чверті XVIII ст. здійснив значні податкові перетворення [19; c. 284].
На початку 1710 р. підрахували, що щорічний середній дохід за останні роки складав до 3 100 000 рублів, а витрати - до 3 800 000 рублів; на армію і флот йшло до 3 млн. рублів. Для усунення дефіциту, що дорівнював майже чверті доходу, Петро І підвищував існуючі податки і вводив нові, та й взагалі вишукував всілякі засоби для підтримки рівноваги в бюджеті. Він шукав і підвищував людей, здатних вказати йому нові джерела прибутків. В Росії з'явилися „прибыльщики” - особлива фінансова посада, яка, за одним з указів, полягала в тому, щоб „сидеть и чинить государю прибыли”, тобто винаходити нові джерела державних прибутків. Кожен з них вишукував нові предмети обкладання і вигадував який-небудь новий податок, прямий або непрямий, для якого зараз же засновувалась особлива канцелярія з винахідником на чолі. Здебільшого „прибыльщики” були дворовими людьми московських бояр [54; c. 185].
Першим „прибыльщиком” був О.О. Курбатов, дворецький Б.П. Шереметьєва. Він запропонував Петрові І проект про гербовий папір, який, як важливе джерело державного прибутку, і був введений з 1 березня 1700 р. Зміст нововведення полягав у тому, що всі приватні акти повинні були укладатися не на звичайному папері, а на папері, в правому куті якого розміщувався герб - двоголовий орел (звідси - „орленая бумага”). Наявність герба робила папір значно дорожчим [71; c. 103]. Також було впорядковано стягнення печатного мита, яке збиралося за засвідчення всіх актів новою спеціальною „орловою воротною печатью” (печатка із зображенням орла; дяк носив її на шнурку, на вороті) [27; c. 274].
Відбулося значне зростання державних податків і повинностей. В основному це стосувалося селян і посадських людей. Повинності були декількох видів: 1) людські (рекрути); 2) відробіткові; 3) підводні; 4) кінні; 5) постійні; 6) натуральні (провіантом, фуражем і т.д.); 7) грошові (постійні і екстраординарні) [21; c. 134]. Крім сплати старих стрілецьких, ямських і полоняничних грошей, селяни повинні були виплачувати і нові податки - драгунські, корабельні, рекрутські, підводні та ін. Існували станові податки, тобто ті, які платили окремі стани.
