Земские соборы решали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям (“по палатам”), но принимались всем составом Собора. Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем, их штат состоял из “лучших людей”, сотских, пятидесятских, старост, целовальников и дьяков. Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало: наряду с новыми отраслевыми — Разбойным, Стрелецким — появились новые территориальные — Нижегородский, Казанский, Сибирский приказы. Реорганизация приказной системы, поочередное разукрупнение или слияние приказов происходила достаточно часто. В работе этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое руководство инструкциям и предписаниям (по горизонтали). Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вотчинной системы. Решительным политическим актом самодержавной власти стала опричнина (1565-1572 гг. ). Иван IV предпринял попытку подавить оппозиционное боярство и утвердить центральную власть. Вся территория государства была разделена на “опричнину” и “земщину”, такое деление было чрезвычайным, подчиненным политическим целям и не опиравшимся на традиционную территориально-административную структуру. Были также сформированы особые вооруженные подразделения (опричники), составившие ударную силу и репрессивный механизм опричнины. [6, с. 40] В XVII в. происходит реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков.
Территориальная организация власти в России в XVIII-XIX вв. Формирование системы власти в XVIII в.
К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия. Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности. Наличие сильного разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений. Установление данной формы правления в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Для абсолютизма характерен еще один признак: обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу Государственный аппарат в целом, отдельные его части действуют по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкает Генеральный регламент. Последний Земский собор проходил в середине XVII в. Ликвидация сословно-представительных органов была обусловлена усилием позиций центральной администрации. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась “Ближняя дума” прототип кабинета министров. В 1681 г. выделяется еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская дума превращается из политического совета в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек). В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления — приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления. В конце XVII в. было произведено укрупнение объединение отраслевых и территориальных приказов, во главе каждого из них стал один из видных бояр —аристократов. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группке других приказов, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80-м гг. XVII в. вытеснили по всей территории страны выборные местные органы.
Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XXVII в. , принято подразделять на три этапа: 1699-1710 гг. — характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления; 1710-1719 гг. —ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената проведение первой областной реформы; 1719-1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы. Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. Решения принимались коллегиально и единогласно. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом. В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. Во главе губерний был поставлен губернатор и генерал-губернатор, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. К 1715 г. сложилась трехзвенная система: уезд— провинция — губерния. Местное управление осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система местных приказов. В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов местного самоуправления: были созданы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.
Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Сложились две системы: прокуратура и фискалитет.
В октябре 1721 г. Сенат и Святейший Синод присвоил Петру I титул “Отца Отечества Императора Всероссийского” и Россия становится империей. Но фактически правовой статус абсолютного монарха был определен еще до провозглашения империи. Вся воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх является источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Монарх является верховным судьей и источником всей судебной власти. Его решения отменяли любые другие. [6, с. 103] После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. В 1718 г. Сенат превращается в совещательный орган при государе. С 1721 г. он приобретает функции ревизионной коллегии. В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредоточивший в своих руках все вопросы внутренней и внешней политики. Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приобретает законодательные полномочия. В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров. Он наделяется законодательными полномочиями, и фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреждение. В этом же году создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления —Кабинет ее Величества. С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов. С 1801 г. он фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию. [12, с. 78]
Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали “Учреждения для управления губерний Всероссийской империи” (1775 г. ) Накануне реформы Россия делилась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов, после ее начала число губерний достигло 50. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета национальных и экономических признаков. Упразднились провинции как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Фискальные и финансовые вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления, — нижний земский суд. Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернский правлений. В городах была утверждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору. Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система. В процессе судебной реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы. Реформа сделала попытку отделить суд от администрации. [6, c. 148] В XVIII в. благодаря реформам Петра I в основных чертах сложилось административно-территориальное деление, способствующее упорядочению территориальной организации государственной власти. Новое административно-территориальное деление служило основой для осуществления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некоторых старых губерний. В системе административно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, — провинции в количество 50 единиц. Эволюция системы власти в XIX в.
Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в. , происходила в течение всего следующего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация государственного аппарата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 г. В этом же году в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию. В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции была предпринята в 1802 г. С 20-х гг. XIX в. , однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения. Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест “Об учреждении министерств”, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 г. издается “Общее учреждение министерств” —документ, подготовленный М. М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.
Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников. 1 января 1864 г. было утверждено “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. На них возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению “народного продовольствия”, мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел. Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений— волостного земства. [6, с. 198]
16 июля 1870 г. было утверждено “Городовое положение”, закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой — исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо — городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел. В 1864 г. были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим—окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распространявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где действовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В законе отмечалось, что в судебном процессе “власть обвинительная отделяется от судебной”. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды — волостные и мировые — для менее значительных дел; общие суды — окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Сенат. Действовали также военные и коммерческие суды. [12, с. 91] Происходившие в 60-70-х гг. государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: “повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. [6, с. 208] Высшим совещательным учреждением оставался Государственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по кодификационной работе. При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров. Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзорные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган — Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, главноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император. Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы — волости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов — 687. Кроме того, на окраинных территориях образовалось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 г. были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; “императору России принадлежит верховная самодержавная власть”. Эта власть не признавалась неограниченной, а совмещалась с парламентаризмом. Законотворческую деятельность император осуществлял совместно с Государственной думой и Государственным советом, которому был придан статус второй палаты парламента. По английскому принципу подписи императора скреплялись подписью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором. [12, с. 120]
