Территориальная организация власти в Советское время
Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г. , прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и территорий в единое государство. В основу их организаций был положен территориальный принцип управления, имеющий целью приближение органов власти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исторически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из территорий, народы которых фактически были лишены возможности формирования самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятельные территориальные и государственные образования. Таким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной власти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгласить федерацию национального типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Федерация создавалась путем передачи центральной властью части полномочий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъектов федерации. [4, с. 94] По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство носило федеративный характер, субъектами были национальные республики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных областей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Правительство РСФСР —Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Задачей нижестоящих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории, местным советам предоставлялось право реализации своей компетенции. Так же было и с исполнительной властью. Этот принцип осуществления власти получил название “демократического централизма”. В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об образовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд советов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съездов советов. В период между съездами высшим органом власти был Центральный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сессиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган— Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выразилось в том, что союзная республика становилась частью федеративного союза и попадала в подчинение его органов власти и управления. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, которые не попадали в компетенцию органов власти СССР. Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения административных единиц с автономным принципом объединения национальных субъектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различных по правовому статусу образований. Иерархическая система политико-территориального и административно-территориального деления в основном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между федеральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы народных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) образовывали единую систему государственной власти. В основе государственной власти лежал принцип “полновластия Советов”. Высшим органом власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Первоначально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в последние годы — путем всенародных выборов. Конституция, прямо не именуя съезд законодательным органом государственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе— ВЦИК (Всероссийский Исполнительный комитет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий: чисто законодательные; часть исполнительных, например, утверждение проектов перспективных государственных планов, установление части доходов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республиках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных республик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР. Происходившие впоследствии преобразования в госаппарате (создание и ликвидация наркомов, новые принципы формирования и названия государственных структур) находили отражения в новых редакциях Конституций. Но вся политика государства была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП(б), а впоследствии ЦК КПСС. Неоднократно перестраивался и хозяйственно- управленческий аппарат: происходило укрупнение и разукрупнение; чистки; , устанавливалась функциональная система управления народным хозяйством; затем сменялась системой, построенной по производственно-территориальному принципу; создавались и упразднялись совнархозы на основе экономических районов. Формирование командно-административной системы оказалось сложным и длительным процессом, который нередко содержал взаимоисключающие черты (централизация— децентрализация, ужесточение регулирования —либерализация и т. п. ) основным итогом стало сращивание государственного и партийного аппарата, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования. Важнейшим инструментом управления централизованной экономикой стало планирование, охватывающее все народное хозяйство на всех уровнях. Завершился процесс централизации экономической структуры с созданием в 1963 г. Совета Министров СССР. [6, с. 287]
В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая новые системы органов власти и управления. Административно-территориальное деление республики включало в себя пять краев, девятнадцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных областей. Старая общинная структура административного устройства территорий в ходе районирования (1926-1928 гг. ) подверглась сильной деформации. Элементы старой системы, губерния — уезд — волость были ликвидированы. На ее месте возникла новая система область (край) — округ — район. В 1930 г. было ликвидировано промежуточное звено — округ. В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение краев и областей. Соответственно каждая территориальная единица возглавлялась советским органом. В 1957 г. был принят закон “Об отнесению к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства”. На основании этого были проведены ряд территориальных преобразований: была восстановлена Чечено-Ингушская АСССР, образована Калмыцкая автономная область и т. д. С 30-х гг. все больше постановлений правительства принимались совместно с руководящими партийными органами. Партийные решения фактически приобрели характер нормативных актов. В Конституции СССР 1977 г. была закреплена “руководящая и направляющая роль” Коммунистической партии. Конституция РСФСР 1978 г. в значительной степени повторяла все основные положения союзной Конституции.
В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался советами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда — народный суд, состоящий из одного народного судьи и нескольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала централизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее — Особый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судебная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй выступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Высшими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с общими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т. д. В годы Отечественной войны действовала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т. д. Судебная система РСФСР была преобразована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон “Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов”. Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже —Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу: полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,
недемократичный юридически (до 1937 г. ) и на практике порядок – формирования, присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.
Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-государственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный режим.
Система органов государственной власти СССР строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-политические образования (в виде автономных республик, автономных областей и автономных округов), существовало как политико-территориальное, так и административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление существовало с целью рациональной организации государственной власти на местах. Она включала единицы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административные районы и приравненные к ним города (более 4100); города районного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах выделялись городские районы (около 600). Наряду с административно-территориальным делением существовало экономическое районирование, — явление более динамичное, меняющееся в ходе развития экономики страны. [19, с. 99] В советский период местное самоуправление, действующее до революции, постепенно перерождается в местное государственное управление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно создавались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР “Об общих началах местного самоуправления” был принят в 1990 г. ). Но какие-то формы общественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собраниях, комитетах, общественных Советах.
Территориальная организация власти современной России
Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения
После распада СССР перед Россией стояла сложная задача реформирования российской государственности. Существовавшая жесткая система централизованной государственной власти, основные функции которой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было выстроить новую систему управления с учетом регионального разнообразия, колоссальных расстояний, национальных особенностей и т. д. Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. То есть это управление в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, районов, сел и поселков. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система административно-территориальных единиц сложилась еще в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния — уезд — волость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) — округ — район, а затем, после ликвидации округов — область (край) — район. Различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральное управление распространяется на всю территорию Российской Федерации, является централизованным, обеспечивает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей территории. В своей основе оно носит общий характер, т. е. выражается в установлении общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с. 45]
Правовой базой организации территориальной власти являются: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодательства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти; правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с. 33]
Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федерации. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что республики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Российской Федерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Конституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства была заменена (в правовом отношении) единой формой территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Существование единого федерального Центра не означает концентрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности органов власти субъектов Федерации. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст. 5 Конституции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Существовало два пути оформления разграничения предметов ведения и разделения полномочий между органами всех уровней: на основе законов и на договорных началах. После принятия Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность выстроить новую конституционную систему власти и федеративных отношений. Но для этого необходимо было создать механизмы реализации соответствующих положений Конституции, конституционные законы — о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации, и закон об организации власти в регионах. Эти два базисных закона должны были, исходя из конституционных норм, очертить общие правила и механизмы построения федерации и организации власти. Но сепаратистские настроения в регионах, отказ платить налоги в федеральный бюджет и сиюминутные интересы региональных элит направили процесс в договорное русло. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный договор. По сути, это конфедеративный договор. [15, с. 442] К сегодняшнему дню договоры подписаны с 49 субъектами федерации. Существует мнение, что это разлагает федерацию изнутри: в ст. 4 Конституции написано что, все субъекты федерации равноправны, но на деле выходит что, более богатые и национально ориентированные — нет. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Российской Федерации, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. [18] Существует мнение, что Российская Федерация обладает признаками, как федерации, так и конфедерации т. к. : в федеративном государстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов. [3]
