б) членами коллегиального представительного органа (модель "городская комиссия/муниципалитет").
При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом. В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий; в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет - управляющий"). При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.
Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов). Вариант 3
Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты). Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.
При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т. п. ), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.
III. Проблемы муниципальной деятельности
Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям: для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо
иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно
быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило,
на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания
общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни
хозяйственными правами;
для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни
каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления
местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в
границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как
правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне
предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.
Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов–та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.
Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую– и просто субъективными интересами государственных должностных лиц). Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, малое поселение, сельсовет и т. п. ). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.
Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.
В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения, проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.
В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.
Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда ведомственных объектов.
Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась практика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и передача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы требуют законодательного регулирования.
Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством.
Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления, и непосредственно граждане России. Прич. м защита нарушенных прав и законных интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов, которым доверено народом осуществление публичной власти, является не только их правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления.... ", так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании неправомерных действий.... ", основные положения которого включены в Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная судебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе муниципального права.
К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.
Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России.
§ 6. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР
М
ысленно возвращаясь к концу 80-х годов ХХ века, к целям и задачам, которые декларировались в обоснование намечавшихся социально-экономических преобразований, нужно признать, что всплеск общественной активности населения определялся той значимой ролью граждан в намечавшихся процессах, которая постоянно подчеркивалась "прорабами перестройки". Глобальные, государственные цели перестройки воспринимались большинством населения как глубоко личные, непосредственно касающиеся конкретной жизни конкретного гражданина. Но состояние общественной экспрессивности людей не может быть постоянным, тем более в условиях, когда происходит осознание несовпадения, несоразмерности государственных и личных целей. Носители государственных целеполаганий (государственные деятели) не смогли показать непосредственную связь преобразований с частными, личными нуждами гражданина, а последовавшая за тем практика отстранения от реального участия в принятии решений, формировании власти, в распределении собственности и вовсе способствовала отходу широких масс населения от участия в процессах, происходивших в стране, к политической, общественной, а затем и социальной апатии. Последний всплеск общественного интереса вызвали экстраординарные события сентября-октября 1993 г. Реакцией на развязку этих событий стало окончательное размежевание интересов гражданина и государства, недоверие общества к декларируемым государственной властью целям. Анализ многочисленных попыток российского реформирования организации местной жизни позволяет сделать заключение, что проблема несоответствия законодательства, юридически закрепленных норм правоотношений с реальной практикой, реальными отношениями между субъектами права являлась тем камнем преткновения, о который из века в век разбивались логичные и продуманные структуры общественных отношений, предлагаемые России искренне радеющими о ней реформаторами. Понятно, что реальное, а не формальное становление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественного сознания, от включения в эти процессы населения, гражданина. Без сознательного участия граждан в реформаторских процессах, без их практической, повседневной заинтересованности в результатах, в изменении статуса и уклада своей жизни, все наши экскурсы в историю вопроса будут заканчиваться констатацией прогрессивности тех или иных юридических норм, но не будут опираться на реально достигнутый результат.
Однако общественная ситуация последнего времени позволяет надеяться на постепенное повышение заинтересованности общества в реализации местного самоуправления: это и активизация научного мира при обсуждении теории вопроса; и значительный рост общественных и политических организаций, рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программных требований; и появление многочисленной научной и практической литературы по этому вопросу - и прежде всего в регионах; и рост влияния идей самоуправления среди руководителей органов государственной власти. Все это говорит о том, что реальное становление местного самоуправления становится общественно-значимой задачей. Этот вывод подтверждается потоком писем с мест, поступающих в органы государственной власти и поднимающих вопросы практической реализации самоуправления. Подавляющее большинство из них - уже не письма специалистов или работников органов власти, а письма жителей муниципальных образований. В существующей политической и экономической ситуации население, "рядовой" гражданин, начинает понимать, что местное самоуправление - это единственный действенный социальный механизм, способный работать на его интересы. Об этом же говорит и значительная активность населения при выборах органов местного самоуправления в тех регионах, где законодательством обеспечивалась реальная самостоятельность местного самоуправления.
Население включается в самоуправление. Местные Уставы давно стали на местах предметом самого пристального внимания, обсуждения населением, приняты и работают во многих муниципальных образованиях России. В то же время законодательное закрепление вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации составляет менее 50% от необходимого, т. е. процессы на местах опережают и подталкивают субъекты Федерации к реализации положений Конституции России и федерального законодательства.
В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ ? 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997г. Администрации Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления. Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления. В то же время, попытки на федеральном уровне найти механизмы решения второй части поставленной Президентом РФ задачи предпринимались неоднократно. Еще в ноябре 1994 г. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления были проведены парламентские слушания "Реформа местного самоуправления и средства массовой информации", в рекомендациях которых было отмечено, что проблемы местного самоуправления не заняли надлежащего места в информационном пространстве Российской Федерации, в центральных средствах массовой информации отсутствует систематическое освещение жизни российских городов, проблем местной власти и населения.
О том, что ситуация с освещением местных проблем в центральных средствах массовой информации мало изменилась, говорят и соответствующие обращения к Президенту Российской Федерации Председателя Совета Федерации Е. С. Строева (о проблемах освещения жизни российских регионов на ОРТ и РТР), и поручение Президента Российской Федерации руководителям основных телеканалов уделять больше внимания проблемам становления российской государственности на местах. К сожалению, информационная и тематическая политика центральных средств массовой информации в настоящее время не может удовлетворять требованиям в области освещения проблематики местного самоуправления. Примером неудачных попыток решения этой задачи может служить целый ряд выпусков передачи "Избранные" (РТР) летом 1997 г. , в которых бессистемно и непрофессионально, а в результате - искаженно, обсуждались и комментировались проблемы становления местного самоуправления.
Подобные же качества по затронутому вопросу демонстрируют и официальные печатные средства массовой информации. Особенно часто непрофессиональные материалы на эту тему, сопровождающиеся как терминологической, так и содержательной путаницей в названиях и полномочиях местных органов власти, публикуются, к сожалению, в "Российской газете". Так, 3 июля 1997 г. в разделе "Документы" "Российской газеты" ? 126(1736) под рубрикой "Президент отклонил законы. Почему? " печатается заключение на проект принятого в первом чтении федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" за подписью Президента Российской Федерации, в то время как именно в этот день Совет Федерации должен на своем заседании рассматривать данный Федеральный закон, принятый Государственной Думой в целом уже в измененной редакции при поддержке Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе. Стоит ли удивляться, что указанный закон, вносившийся в Государственную Думу двумя профильными Комитетами Государственной Думы и Совета Федерации совместно (! ), был в результате отклонен Советом Федерации. Эта и подобные ситуации стали возможны из-за недостаточной координации деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, отвечающих за взаимодействие со средствами массовой информации и соответствующих подразделений, отвечающих за разработку и формирование политики Президента Российской Федерации в области государственного строительства.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
