Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 11 определяет этот путь, предусмотрев, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться, в частности, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Это положение Конституции является правовым основанием упомянутых выше договоров России с ее субъектами. Естественно, что договоры и соглашения должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
К сожалению, два договора Российской Федерации, – с Татарстаном и с Кабардино-Балкарией, –не во всех их положениях строго соответствуют нормам российской Конституции. Остальные договоры подобных нареканий не вызывают.
Так, например, в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанном 15 февраля 1994 г. , в нарушение п. "о" ч. I ст. 72 Конституции РФ сказано, что органы государственной власти Республики Татарстан "самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность". Этим же Договором решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами отнесено только к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан, что противоречит п. "к" ч. I ст. 72 Конституции Российской Федерации.
В Договоре, заключенном между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой 1 июля 1994 г. , также превышены полномочия государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, которая наделяется правом "введения на территории республики чрезвычайного положения", хотя право введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях принадлежит только Президенту РФ, поскольку именно Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина.
Надо сказать, что последующие договоры составлялись в соответствии с российской Конституцией. Это относится и к двум договорам, подписанным 12 января 1996 г. и касающимся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной в Свердловской и Калининградской областях, имеющих, в силу своих региональных особенностей, особое значение.
По Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области Россия с участием государственных органов области разрабатывает и утверждает программы по конверсии оборонных предприятий в Свердловской области, а область обеспечивает экономические условия содержания мобилизационных мощностей оборонных предприятий. С участием области Россия разрабатывает федеральные программы агропромышленного комплекса. Россия обеспечивает их финансирование и реализацию, а область участвует в развитии этого комплекса на своей территории.
Существенно положение договора о том, что до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения, либо в случае неполного регулирования, Свердловская область вправе осуществлять собственное правовое законодательное регулирование по указанному предмету ведения. Включение этой нормы в договор снимает сомнения, может ли субъект Федерации в случае "пробела" в федеральном законодательстве "закрыть" для себя этот пробел.
Конечно, после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные акты Свердловской области должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.
Заметим, что ранее нередко полагали, что по предметам совместного ведения субьект Федерации может издавать свои законы и нормативные акты только после принятия федерального закона. В результате во многих субъектах Российской Федерации в законодательстве сохраняются многие не урегулированные законом ситуации. Договор России со Свердловской областью, хотя он охватывает только отношения между ними, открывает путь для развития законодательства во всех субъектах Федерации.
Надо отметить также, что данный Договор обязывает федеральные министерства и ведомства, издающие свои нормативные предписания, строго соблюдать права субъектов Федерации (в данном случае Свердловской области) и даже не пытаться посягать на них, изменяя тем самым принципы федеративных отношений.
Содержание договора между государственными органами Российской Федерации и государственными органами Свердловской области охватывает также некоторые вопросы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти областными органами, вопросы состава и размеров доходов, поступающих в областной и местные бюджеты от федеральных налогов и т. д.
Важно то, что подписание договора развязывает многие тугие узлы в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, что обеспечивает большую стабильность федеративных отношений.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области стал необходимым прежде всего потому, что федеральное законодательство не смогло в полной мере учесть специфическое географическое положение области. Калиниградская область не имеет сухопутной границы ни с одним из субъектов Российской Федерации. Она отделена от них Литвой, ставшей независимым государством. Тем не менее Калининградская область имеет особое значение для Российской Федерации, обеспечивая ей выход в Балтийское море. Специфическое положение Калининградской области создает возможность использования ее географического положения для развития интенсивных связей Российской Федерации со странами Балтии.
Учитывая это обстоятельство, а также необходимость создания благоприятных условий для социального развития Российской Федерации и Калининградской области, на территории области образована особая экономическая зона. Федеральный закон об этой зоне разрабатывался в течение длительного времени и вступил в силу 31 января 1996 г.
Федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области" определяет режим инвестиций и предпринимательской деятельности в этой зоне, таможенное и валютное регулирование в ней, а также некоторые другие вопросы, включая право области в лице ее уполномоченных органов государственной власти заключать соглашения с административно-территориальными образованиями иностранных государств об экономическом, научно- техническом, культурном и спортивном сотрудничестве. Заметим, что эти соглашения не могут рассматриваться как международные договоры Российской Федерации.
Указанный выше Договор между органами Российской Федерации и Калининградской области был заключен всего через десять дней после подписания Президентом Федерального закона "Об особой экономической зоне Калининградской области". Договор, по существу, направлен на создание Россией и Калининградской областью условий успешного функционирования особой экономической зоны.
В Договоре разграничиваются полномочия федеральных государственных органов и государственных органов Калининградской области как по вопросам, имеющим прямое отношение к особой экономической зоне, так и по таким злободневным для области вопросам, как регулирование миграции на территории области и социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей.
Таким образом, Договор России с Калининградской областью без сомнения может быть назван уникальным, хотя по существу уникален каждый договор, заключаемый между органами государственной власти Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Очевидно, что договоры, которые еще предстоит подписать, также будут уникальными, поскольку они определят особенности правоотношений, связанные со спецификой того или иного субъекта Федерации.
4. Проблемы правового регулирования местного самоуправления.
Характерным примером федерального закона, в котором разграничиваются полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения, служит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (вступил в силу в августе 1995 г. ). Принятие этого закона явилось важным шагом на пути законодательного закрепления демократических основ общества, поскольку именно местное самоуправление является одним из основных условий существования любого демократического строя и именно на местном уровне граждане могут непосредственно осуществлять свое право на участие в управлении государством. Закон разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации (ст. 4) и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (cт. 5) и предметы ведения местного самоуправления (ст. 6). В соответствии с Законом государство обеспечивает поддержку становления и развития местного самоуправления, для чего создает необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия.
К сожалению, закон обладает рядом существенных недостатков. Создается впечатление, что у законодателя не сложилась определенная концепция в подходе к проблеме местного самоуправления. Как следует его рассматривать: как форму децентрализации власти и самостоятельности местных органов или же как форму самоорганизации жителей местных территориальных образований? Если понимать под местным самоуправлением автономию местной власти, то она в значительной степени ограничена полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. В то же время Закон предоставляет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 6, п. 4), что выходит за рамки представления о местном самоуправлении как о форме самоорганизации жителей местных территориальных образований для решения вопросов местного значения. Правда, данная проблема относится в первую очередь к сфере толкования и применения конституционных норм. Ведь, с одной стороны, ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", а, с другой, –ст. 132 Конституции предусматривает, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями".
Многие статьи закона страдают явной непрописанностью. Непонятно, как на практике будут разграничиваться предметы ведения муниципальных образований, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6, п. 3). Не слишком конкретно сформулирована ст. 9 о государственной поддержке местного самоуправления. Думается, что серьезные проблемы возникнут в случае применения на практике ст. 13 об установлении и изменении границ муниципальных образований.
Вообще, чрезмерная обобщенность многих положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может привести к ряду трудностей в его реализации, в осуществлении народовластия на деле.
5. Становление бюджетного федерализма.
Одним из важнейших условий упрочения российского федерализма и укрепления территориальной целостности нашего государства является становление "бюджетного федерализма".
Основу бюджетного федерализма должно составить до конца еще не реализованное законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, что необходимо для такого распределения доходов, которое стимулировало бы ответственность субьектов Российской Федерации за реализацию ими их полномочий и, вместе с тем, дало бы возможность федеральным органам государственной власти обеспечивать целостность государства и его развитие.
При определении бюджетов субъектов Федерации необходимо учитывать присущую России большую дифференциацию их бюджетно-налоговых потенциалов.
В нынешних условиях возможности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов маневрировать на основе собственной бюджетной базы весьма ограничены нерешенностью ряда бюджетных проблем и неотрегулированностью бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это нередко приводит к тому, что руководство субъектов вместо поиска дополнительных внутрирегиональных бюджетных поступлений стремится к получению большей доли федеральных налогов за счет других регионов или просто уклоняется от отчислений доходов в федеральный бюджет. Некоторые из субьектов Федерации, имеющие возможность наращивать собственную доходную базу, предпочитают идти по пути перераспределения федерального бюджета. Тем самым неоправданно возрастает нагрузка на федеральный бюджет (что реально означает нагрузку на бюджет узкого круга регионов), снижаются его возможности оказывать содействие действительно нуждающимся в помощи субъектам Федерации.
Вместе с тем следует упорядочить процесс движения денежных потоков между финансовыми учреждениями субъектов Федерации и финансовыми учреждениями Федерации. Некоторые шаги в этом отношении сделаны в договорах, заключенных федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Можно констатировать, что бюджетная политика изменяется не только в отношениях между Федерацией и ее субъектами, но в отдельных субъектах Федерации между субъектом и его административно-территориальными подразделениями. Так, в проекте бюджета Новгородской области на 1996 г. предусмотрено, что и поступление доходов, и их расходование в основном формируется и исполняется на местном уровне, то есть в районах и городах. Каждому району и городу определено процентное соотношение получаемых налогов и расходов, покрываемых "защищенными" статьями. Дефицит покрывается за счет областного бюджета.
Органы исполнительной власти субъекта федерации финансируют только областные структуры–УВД, комитеты по образованию, здравоохранению, культуре и т. п. , а также областные программы и некоторые фонды.
6. Результаты выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В 1995-1997 годах выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти очередного созыва проведены в 72 субъектах Российской Федерации, в том числе в 1995 году - в 10, в 1996 году - в 29, в 1997 году - в 33.
Численный состав депутатских мандатов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации изменяется от 11 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до 190 депутатов в Республике Башкортостан. Выборы в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проходили, в основном, по мажоритарной системе. Мажоритарная система использовалась в 67 субъектах Федерации. Лишь в 4 субъектах Российской Федерации - Красноярском крае, Калининградской области, Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах - выборы проходили по смешанной системе в однопалатный законодательный орган. В Свердловской области Областная Дума Законодательного Собрания избиралась по пропорциональной системе, а Палата Представителей Законодательного Собрания - по мажоритарной. В трех субъектах - Волгоградской, Вологодской и Свердловской используется ротация депутатов.
При образовании избирательных округов по выборам депутатов в законодательные органы власти субъектов Российской Федерации чаще всего использовались только одномандатные округа.
В 8 субъектах Российской Федерации - в Республике Башкортостан (в Палату Представителей), в Кабардино-Балкарской Республике (в Совет Представителей), в Амурской, Камчатской, Кировской, Сахалинской, Свердловской (в областную Думу), Томской областях использовались только многомандатные округа. В 7 регионах - в Республике Адыгея, Курганской, Мурманской, Тверской, Смоленской областях, Еврейской автономной области, Таймырском автономном округе выборы проходили как по одномандатным, так и по многомандатным округам. В большинстве субъектов Российской Федерации для признания выборов состоявшимися было необходимо участие в них не менее 25 процентов избирателей, включенных в списки, а в некоторых и 50 процентов. В то же время при выборах депутатов законодательных органов Ставропольского и Хабаровского краев, Белгородской, Волгоградской, Кировской, Ленинградской, Новгородской и Читинской областей минимальный порог явки не был предусмотрен.
В результате проведения основных выборов законодательные органы государственной власти были сформированы в полном составе в 35 субъектах Российской Федерации и в 31 - в правомочном составе.
Повторное голосование, повторные и дополнительные (вместо выбывших) выборы позволили по состоянию на 1 января 1998 года сформировать законодательные органы государственной власти в полном составе в 52 субъектах Российской Федерации, а в правомочном составе - еще в 20 регионах.
В 9 субъектах Российской Федерации: Республике Адыгея, Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Северная Осетия - Алания, Республике Хакасия, Курганской области, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Ямало-Ненецком автономных округах для формирования законодательных органов власти пришлось несколько раз проводить повторные выборы по одним и тем же избирательным округам - в основном в связи с тем, что выборы признавались несостоявшимися, а по нескольким округам недействительными.
При проведении основных выборов из 2745 избирательных округов выборы не состоялись в 113, из них в 96 избирательных округах - по причине того, что в выборах приняло участие меньше избирателей, чем определено в законах субъектов Российской Федерации, а в 17 избирательных округах - по причине того, что против всех кандидатов проголосовало больше избирателей, чем за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату. В среднем по субъектам Российской Федерации в выборах приняло участие 42, 8 процента избирателей, включенных в списки избирателей. Наибольшая активность избирателей отмечена в Республике Алтай - 71, 2 процента, наименьшая - в Кемеровской и Волгоградской областях - соответственно 28, 5 и 25, 1 процента. В Астраханской, Калужской, Ленинградской, Новгородской, Сахалинской, Свердловской, Тульской областях и в городе Москве активность избирателей не превысила 35 процентов.
Среди более трех тысяч действующих депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации женщины составляют 9, 7 процента. Более 47 процентов депутатов - в возрасте от 40 до 49 лет. Депутаты, имеющие высшее и незаконченное высшее образование, составляют 92, 3 процента, а имеющие высшее и незаконченное высшее юридическое образование, - всего 6, 7 процента.
Среди депутатов представители исполнительных органов власти составляют 19, 4 процента, представительных органов власти - 15, 6 процента, муниципальные служащие - 14, 3 процента.
Более 30 процентов депутатов работали ранее в представительных органах власти: в Республике Алтай - 48, 8 процента, в Республике Татарстан - 30, 8 процента, в Республике Хакасия - 34, 7 процента, в Новгородской области - 50 процентов, в Ивановской - 34, 3 процента, в Кемеровской - 38, 1 процента, в Самарской - 40 процентов, в Тверской - 33, 3 процента, в Корякском автономном округе - 33, 3 процента.
Многие депутаты ранее избирались в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, в составах законодательных (представительных) органов Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, Амурской, Рязанской, Ивановской, Кемеровской областей, Ненецкого автономного округа они составляют более 30 процентов. В Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Коми, Республике Саха (Якутия), Ставропольском и Хабаровском краях, Белгородской, Волгоградской, Калининградской, Рязанской, Свердловской областях, Корякском, Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах более трети депутатов ранее работали в исполнительных органах власти. Депутаты, выдвинутые КПРФ, представлены в 36 субъектах Российской Федерации, Аграрной партией России - в 6, движением “Наш дом - Россия” - в 5. В Республике Алтай 62, 5 процента депутатов было выдвинуто КПРФ, в Ставропольском крае и Белгородской области - 40 процентов, в Республике Адыгея - 35, 6 процента.
