В российской Федерации становление правового института государственной службы началось с 1993 года. Первыми нормативными актами в этой сфере явились Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 года, Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденные указами Президента РФ от 11 января 1995 года. На данный момент существует много нормативных актов Российской Федерации и субъектов Федерации, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере государственной службы.
Круг и содержание нормативных правовых актов, которыми регулируются вопросы государственной службы, предопределяются условиями возникновения и реализации государственно-служебных отношений.
Для того чтобы решить вопросы, связанные с замещением и осуществлением государственными служащими своих полномочий, необходимо сначала определить систему органов государственной власти и их внутреннюю (организационно-штатную) структуру, утвердить перечень государственных должностей и классифицировать их по категориям и группам, установить объем полномочий и функций по каждой должности, а также квалификационные требования к государственным служащим, замещающим эти должности (по образованию, стажу и опыту работы по специальности и т. д. ).
При определении правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений в законодательстве должны быть установлены: его права, обязанности и гарантии; ограничения, связанные с государственной службой; поощрения и ответственность.
Правовыми нормами регулируются также вопросы прохождения службы: поступление на государственную службу, способы замещения вакантных должностей, аттестация государственного служащего, присвоение квалификационных разрядов, прекращение государственной службы.
Необходимой предпосылкой реализации государственно-служебных отношений является определение конкретных государственных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием граждан на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должности, присваивать им квалификационные разряды (воинские и специальные звания, классы, чины, дипломатические ранги) при прохождении государственной службы.
Важный элемент работы с кадрами государственных органов - осуществление государственной кадровой политики. Кадровая политика закрепляется в законах, иных нормативных правовых актах и посредством их претворяется в жизнь. Удачный результат кадровой политики напрямую зависит от качества государственного аппарата, от исполнения им законодательства, от его исполнительской дисциплины.
Государственная служба Российской Федерации включает в себя: Федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Это деление государственной службы на два вида предопределяет существование двух видов законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения. Законодательство о государственной службе состоит из Федеральной Конституции, Федерального закона '' Об основах государственной службы Российской Федерации'' от 31 июля 1995 г. , других федеральных законов и многочисленных нормативных актов, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных актов Субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности РФ относятся к категории ''А'' и в чем состоят их отличия от должностей, относящихся к категориям ''Б'' и ''В''. В Конституции РФ определена также компетенция Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.
Федеральный закон ''Об основах государственной службы Российской Федерации'' от 31 июля 1995 г. устанавливает правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения государственной службы. Основная цель данного Закона–это создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Закон способствует развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Он направлен не только на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, но и на обеспечение их правовой и социальной защищенности.
Закон ''Об основах государственной службы российской Федерации'' содержит много новых фундаментальных понятий, таких как '' государственная должность'', '' государственная служба'', '' государственный служащий'', '' квалификационный разряд'' и другие. Он повышает требования к желающим занять или уже занимающим государственные должности гражданам: специальное образование, аттестации, квалификационные экзамены, система жестких дисциплинарных взысканий в состоянии создавать серьезные преграды на пути некомпетентных или недобросовестных служащих.
Имеется ряд иных Федеральных законов, которыми регулируются особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. К ним относятся: законы '' О воинской обязанности и военной службе'' от 28 марта 1998 г. , '' О статусе военнослужащих'' от 28 марта 1998 г. , '' О службе в таможенных органах Российской Федерации'' от 21 июля 1997 г. , '' О федеральных органах налоговой полиции'' от 24 июля 1993 г. , в редакции от 17 декабря 1995 г. , Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. , Положение о службе в органах внутренних дел Российской федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1993 г. , и другие.
По ряду вопросов государственной службы имеются Указы Президента РФ: '' О государственных должностях Российской Федерации'' от 11 января 1995 г. , '' Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы'' от 3 сентября 1997 г. , '' Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего'' от 9 марта 1996 г. , '' О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы'' от 30 января 1996 г.
Многие вопросы федеральной государственной службы регулируются дисциплинарными уставами и положениями, положениями о конкретных органах и их подразделениях и другими нормативными актами Правительства, министерств и ведомств.
Федеральный закон '' Об основах государственной службы Российской федерации'' предусматривает право субъектов Федерациисамостоятельно регулировать многие вопросы государственной службы с учетом местных условий и обычаев, а именно:
определять порядок подбора лиц для замещения государственных должностей категорий ''Б'' и ''В'',
устанавливать перечень документов и условий для проведения конкурса на замещение вакантных должностей, порядок и условия аттестации, определять размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, другие требования к государственным должностям государственной службы, устанавливать порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих, рассмотрения обращений и принятия по ним решений, участия государственного служащего в органе управления коммерческой организации,
определять денежное содержание и иные выплаты и надбавки, создавать органы по вопросам государственной службы, а также решать некоторые другие вопросы. В целом государственная служба –это сложный комплексный правовой институт, который регулируется рядом отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового и других. Трудовая деятельность в государственных органах на должностях, не относящихся к государственным, а также в негосударственных организациях (хозяйственных товариществах, акционерных обществах, учреждениях, организациях и на предприятиях), регулируется законодательством о труде.
Что касается муниципальной службы –профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления, то она не относится к государственной службе. Федеральный закон '' Об основах муниципальной службы в Российской Федерации'' от 8 января 1998 г. устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом ''Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'', Федеральным законом ''Об основах муниципальной службы в Российской Федерации'' и другими федеральными законами.
Понятие и классификация государственных должностей.
При определении административно- правового статуса государственных служащих особо важное значение имеет правильное понимание правового значения и классификации государственных должностей государственной службы. В общем виде под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Это организационно-правовая категория присуща только служащим: другие группы населения работают по специальности (рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т. д.
В Федеральном законе ''Об основах государственной службы Российской Федерации'' от 31 июля 1995г. дано понятие государственной должности в современном ее значении в отличие от всякой другой - негосударственной. Государственной должностью называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
К числу иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, относятся: Центральный банк России, Совет Безопасности, Администрация Президента и его полномочные представители, дипломатические представители Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, Счетная палата, Аппарат Правительства, Прокуратура, должности Уполномоченного по правам человека, Председателя, заместителя Председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, занимающего должность на постоянной основе, территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий.
Понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения не только понятия ''государственная служба'', но и для определения правового положения государственного служащего, порядка прохождения государственной службы (способ замещения должности, присвоение квалификационного разряда, прекращение государственной службы и т. д. ). При этом принципиальное значение имеет установленное Федеральным законом от 31 июля 1995 г. деление государственных должностей государственной службы. В целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате рядом указов Президента РФ утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (категории ''Б'' и ''В''), которые считаются соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Такие перечни учреждены для обеспечения исполнения полномочий Президента РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, федерального министра, судей, деятельности Совета Безопасности, федерального органа исполнительной власти и др. Государственные должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
К указанному Реестру приложены перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим эти должности.
Специализация предусматривает наличие у государственного служащего соответствующего профессионального образования, необходимого для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы. Специализации устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включают следующее.
Во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Например, гражданам, претендующим на высшие и главные государственные должности государственной службы, необходимо иметь профессиональное высшее образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с профессиональным дополнительным высшим образованием по специализации государственных должностей государственной службы.
Во-вторых, для лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы или претендующих на их замещение, в целях обеспечения их высокого профессионализма единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы. Эти требования различаются также в зависимости от группы должностей, Так, для замещения ведущих государственных должностей требуется иметь стаж государственной службы на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет и профессиональные качества руководителя, необходимые для исполнения соответствующих должностных обязанностей.
В-третьих, устанавливаются требования к уровню знаний федеральной Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Кроме того, могут быть установлены и другие требования.
Понятие и классификация государственных служащих.
Согласно Федеральному закону '' Об основах государственной службы Российской Федерации'' от 31 июля 1995 г. ,государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном этим Законом, обязанности по государственной должности государственной службы (категории ''Б'' и ''В'') за денежноевознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.
Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Именно поэтому их и можно подразделить на определенные группы в зависимости от различных критериев.
По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие подразделяются на:
федеральных служащих,
служащих субъектов Федерации.
Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания РФ и т. д. В субъектах Федерации сосредоточена основная часть государственных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся децентрализацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов.
Исходя из критерия особенности службы в федеральных государственных органах, выделяются: гражданские,
милитаризованные государственные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и другие). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства, боевой службы, защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.
В соответствии с принципом разделения властей различаются: государственные служащие органов законодательной (представительной) власти, государственные служащие органов исполнительной власти,
государственные служащие органов судебной власти.
Органы законодательной (представительной) властивыполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому на должности категории ''Б'' и ''В'' (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов и др. ) здесь подбираются специалисты-практики и ученые в области государственного управления, экономики, информатики, финансов и права. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.
Органы исполнительной властиосуществляют организационно- управленческую и исполнительно- распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует, прежде всего, способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов и отношений. Данные качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений. Главным критерием пригодности для занятия той или иной государственной должности категории ''Б'' и ''В'' в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов. Судебная власть, согласно статье 118 Конституции Российской Федерации, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция–возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены государственные должности категорий ''Б'' и ''В''. Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом '' О судебных приставах'' от 21 июля 1997 г. на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов.
