СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Центральное место в конституционном механизме реализации прав граждан занимает принцип непосредственного действия Конституции, и в частности закрепленных в ней прав и свобод человека, в сочетании с институтами судебной власти. Непосредственное действие прав и свобод может быть реально обеспечено только судом. В то же время непосредственное действие Конституции не ознаает автоматического освобождения от подчинения закону. Важно различение нескольких вариантов осуществления и защиты конституционных прав. Если провозглашенное в Конституции право гражданина не развивается в текущем законодательстве, его осуществление не опосредуется законом, то судебная власть обеспечивает непосредственное применение нормы Конституции к каждому конкретному случаю. Это задача судов общей юрисдикции, решаемая в ходе гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Другой механизм осуществления конституционных прав действует, если обнаруживается, что они нарушены законодателем, что закон, подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции. Тогда гражданин или суд, применяющий данный закон, имеют право обратиться к Конституционному суду - он обеспечивает соответствие законов Конституции. Это не входит в компетенцию судов общей юрисдикции, они не вправе освободить себя от конституционного требования подчиняться закону. Право любого суда поставить вопрос о конституционности закона, с одной стороны, расширяет ответственность судов, включая в ее сферу оценку правового содержания закона, а с другой освобождает их от нравственного упрека, давая возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, нормы.
В системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится институту конституционного контроля. Стремясь к совершнствованию этих механизмов, Конституция РФ существенно расширила полномочия Конституционного суда как органа защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. Прежде всего это касается функции толкования Конституции, которая отныне становится исключительной прерогативой Конституционного суда , а его решения по зтому поводу обязательными для всех органов законодательной, исполнитсльной и судебной властей. Осуществляя толкование норм Конституции, в том числе касающихся прав и свобод, Конституционного суда будет способствовать дальнейшему развитию и углублению их содержания, а также степени их юридической защищенности.
Статья 2 действующей Конституции провозглашает: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". А в ст. 45 Конституции закреплено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. В чем конкретно проявляются эти гарантии? Какие государственные органы могут и должны защищать права и законные интересы граждан? В соответствии с Конституцией создана специальная система государственных органов, призванных стоять на страже прав и свобод человека, защищать их. Однако гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, к сожалению, в Конституции только провозглашены. Механизм их реализации, процедура осуществления (кроме права граждан обращаться в суд) не определены. Недостаточно конкретно и четко они изложены и в уже имеющихся федеральных законах.
Например, в Конституции говорится. что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Однако кто должен решать, что все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты исчерпаны, неясно. Да и сами международные договоры по правам человека большинству граждан России неизвестны, поэтому они и не знают, в какие межгосударственные органы и каким образом могут обращаться за защитой своих прав. В ст. 29 Конституции указывается, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию. Однако обязанность должностных лиц выдавать такую информацию, а также меры ответственности за непредставление информации не установлены. И не случайно многие граждане не могут своевременно получить информацию, необходимую им для защиты своих прав и свобод. Одним из самых эффективных способов защиты прав человека является судебная защита и роль судов в решении этой проблемы должна возрастать. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что традиционно охрана прав и свобод граждан в России осуществляется не только судом, но и прокуратурой, милицией, другими органами государственной власти. Один суд не в состоянии решить задачу по охране и защите прав граждан. Поэтому, рассматривая проблему защиты прав граждан, необходимо говорить не только о повышении роли судов в этой области, но и об эффективности работы органов прокуратуры, милиции, вновь созданного института Уполномоченного по правам человека, других государственных органов. Причем все эти органы не должны подменять или дублировать друг друга, их функции должны быть четко разграничены, а действия - скоординированы. Также значительную роль в защите прав граждан играют и должны играть общественные формирования: общественные объединения по защите прав потребителей и предпринимателей, профсоюзы, политические партии и т. д.
Одной из трудных проблем на пути реализации конституционных положений является то, что законодательство так и не признало человека равноправным социальным партнером государства. А особенности нашей правовой системы подчас содействуют сохранению ведомственных взглядов на человека как на объект лишь управленческих воздействий. Поэтому нередко акты, издаваемые министерствами и ведомствами во исполнение законов, по сути дела обладают приоритетом перед собственно законами, и благодаря этому управленческий аппарат в состоянии эффективно нейтрализовывать отдельные попытки повернуть социальную и юридическую практику к правам и интересам человека. Некоторому сохранению баланса различных компонентов правовой системы способствует государственная регистрация ведомственных нормативных актов. Эта регистрация введена в России с 15 мая 1992 г. постановлением правительства РФ от 8 мая того же года и возложена на Министерство юстиции. Одним из критериев отнесения конкретного акта к числу нуждающихся в регистрации является регулирование им прав и законных интересов граждан. Юридическая регламентация контроля за ведомственным нормотворчеством продолжена и усилена Указом Президента РФ от 21 января 1993, в котором прямо отмечено, что акты министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Акт, поступивший на регистрацию, оценивается с точки зрения его непротиворечия действующему законодательству. И если таких противоречий не усматривается, акту присваивается регистрационный номер, который служит необходимым условием придания ему юридической силы. Если же противоречия имеются, а орган, издавший акт, не соглашается с предложением Министерства юстиции привести его текст в соответствие с законом, акт возвращается без регистрации с мотивированным изложением причин отказа в присвоении ему регистрационного номера. Как показывает практика, большинство актов, представляемых в Министерство юстиции России на государственную регистрацию, не вполне соответствуют предъявляемым к ним требованиям и регистрируются лишь после устранения противоречий с законом, попыток ведомства выйти за пределы своей компетенции и т. п. Таким образом, в ходе государственной регистрации осуществляется известный контроль за законностью функционирования органов управления, и в немалом количестве случаев посягательства на права граждан своевременно блокируются. Следует признать, что этот инструмент, обладает определенной эффективностью. Вместе с тем резервы для совершенствования работы по государственной регистрации ведомственных актов еще вполне достаточны, в частности нормативное регулирование этой процедуры требует дальнейшего развития. Проблемы также бывают связаны с наличием коллизий, нарушений формальной логики в самих законодательных актах, во исполнение которых издаются подзаконные, и другие акты. Но при очевидности отдельных недостатков существующие юридические реалии, наличие ведомственной регламентации множества аспектов социального бытия и т. д. определяют то, что позитивный смысл данной меры по защите прав граждан представляется весьма важным.
Права человека в современном мире регламентируются не только национальным, но и международным правом. Роль международного права в этом процессе все более возрастает. Одним из наиболее значительных достижений в международном регулировании прав человека является учреждение и функционирование межгосударственного механизма их защиты. Полномочия международного механизма защиты прав человека состоят в контроле за осуществлением государствами обязательных принципов и норм в этой области и в применении принудительных мер за их преступные нарушения. Формы контроля за соблюдением государствами основных прав и свобод человека разнообразны. Они определяются главным образом характером самих нарушений. Контроль осуществляется как главными и вспомогательными органами ООН, так и специально создаваемыми органами для изучения конкретных ситуаций и проведения расследования массовых и грубых нарушений прав человека. Наряду с деятельностью ООН и созданных ею органов все большее значение для защиты прав и свобод человека приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений. Всего лишь 25 лет назад не было ни одного такого органа. Сейчас ситуация кардинальным образом изменилась, и функции контроля за соблюдением международных договоров по правам человека выполняют уже 7 органов, и число их постоянно растет. Они рассматривают доклады государств участников о выполнении взятых на себя обязагельств, а также межгосударственные и частные жалобы. Созданная система контрольных органов ООН и конвенционных органов отличается громоздкостью, дублированием в работе, сессионным характером деятельности, многочисленностью рассматриваемых вопросов, неспособностью быстро реагировать для принятия немедленных мер в условиях крупных кризисов. Малая эффективность работы таких контрольных органов объясняется во многом и тем, что они не имеют достаточных полномочий для принятия результативных решений. Многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом" положении, необходимости реорганизации всей существующей системы на основе "нового подхода". Однако предлагаемые ими меры носят половинчатый характер и могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности контрольных органов. Назрела задача их кардинальной реорганизации и на этой основе резаного повышения эффектицности их деятельности. Сейчас, как никогда раньше, актуальна задача разработки новой Хартии прав человека для ХХ1 в. Подготовка и принятие такой Хартии - единственный реальный путь для предотвращения создания похожих новых международных органов, избежания дублирования в их работе, распыления финансовых средств ООН и устранения различной интерпретации существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого Комитета по лравам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений наряду с учреждением международного Уголовного суда создадут, более эффективные условия для международной защиты прав человека и пресечения не только отдельных, но и массовых, грубых нарушений.
В правовых государствах начиная с античных времен учреждался защитник гражданских прав. Современные государства учреждают правовой институт, обозначенный словом "омбудсмен". Этот институт занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата исполнительной власти, защищающих права граждан от произвола государственных органов и злоупотребления властью со стороны чиновников. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осущесгвляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Популярность и авторитет омбудсмена объясняются многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимость в системе государственных органов: несменяемость в течение всей легислатуры парламента, которым он назначается; право законодательной инициативы; доступность и отсутствие формализованных процедур разбирательства жалоб; бесппатность оказания гражданам помощи и т. д, Опыт свидетельствует, что потребность в такого рода органе возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществлять эффективный контроль в сфере исполнительной власти и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Вместе с тем надо помнить, что каждый омбудсмен работает в условиях, характерных для его страны. Исходя из этих условий, организация и способы функционирования ведомства омбудсмена различны.
Конституция Российской Федерации предусматривает введение поста Уполномоченного по правам человека в нашей стране. Но внедрение этого института, который должен гармонично вписаться в уже действующую систему контроля и надзора, образовать целостный механизм защиты прав граждан, испытывает серьезные затруднения. В то же время необходимость внедрения этого института не вызывает сомнения, ибо чем больше существует способов защиты прав граждан, ликвидации путей нарушения законности, тем более демократична система обжалования. В условиях проведения правовой реформы, формирования новой законодательной базы внедрение института Уполномоченнго по правам человека в РФ явится важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности в России.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАЦИЯ В РОССИИ
Девятая часть государств мира - 21 государство являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли. Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.
Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны, и этот международный опыт может быть учтен в процессе развития Российской Федерации. Анализ федерализма, как формы государственного устройства включает исследование следующих проблем: симметрия и асимметрия в структуре федерации; национально-территориальный и территориальный подходы к строительству федерации; соотношение федерализма и нового направления в территориальной организации государства - регионализма.
В науке существуют различные классификации федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентрализованные и т. д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя что касается договорных и конституционных, централизованных и децентрализованных федераций, то их различие весьма условно.
Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, по существу, связано с тремя федеративными договорами 1992 г. , но окончательно она утвердилдсь в результате принятия Конституции 1993 г. Процессы централизации и децентрализации в современных федерациях тоже зачастую тесно переплетаются. С одной стороны, в соответствии с концепциями кооперативного федерализма возрастает самостоятельность и взаимодействие регионов, с другой - усиливается централизация в управлении. Наряду с отмеченными выше классификациями в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии). Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства.
Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т. е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Поэтому требования о непременном создании симметричной федерации в России нуждаются в тщательном размышлении, хотя теоретически эти требования справедливы. Симметричная федерация нередко возникает "снизу", на основе союза, но это вовсе не обязательно.
Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ (он всегда один), федеральные владения, а в некоторых странах еще и "ассоциированные государства". Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типичной такой формой является Россия. Среди ее 89 субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва, по идее, такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле "некоторые равны больше". Республики названы "государствами", имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.
Третья модель - "скрытая асимметрия". Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Асимметричные модели зачастую не имеют "чистых форм". В них часто переплетаются элементы всех трех форм. В борьбе различных движений за реформирование асимметричных федераций в разных странах на первый план выдвигаются свои задачи. В России, например, это требование действительного равноправия субъектов (отсюда исходили Вологодская, Уральская и другие "республики"), в других странах - повышение статуса не субъектов до уровня субъектов (США), в третьих - языковые (Квебек в Канаде) и экономические проблемы (канадские территории и т. д. ). Решаются они по-разному, есть позитивный и негативный опыт. Обратный процесс понижения статуса субъекта федерации до статуса несубъекта не зафиксирован, но теоретически он возможен. В СССР в свое время Карелия (Карело-Финская республика) из союзной была преобразована в автономную. Иногда "обратное" преобразование мелкого субъекта в федерально управляемую территорию, которая пользуется особыми субсидиями и налоговыми льготами, может быть благоприятно для ее населения.
