Система оценки качества образования и региональных систем оценки качества образования
p align="left">Федерального института развития образования. Общая структура ОСОКО и модель ее взаимодействия с внешней средойВ современном мире все больше государств осознает, что их будущее и прежде всего конкурентоспособность зависят от образования. Точнее от качества образования. Несмотря на то, что в различных составляющих общественной системы нет единого понимания качества образования, в каждом конкретном случае такое понимание имеет место. Идентифицировать различные представления о качестве образования не так сложно. Для этого существуют различные социологические инструменты. Гораздо более острая проблема состоит в том, что в большинстве своем заинтересованные общественные группы не имеют механизмов, позволяющих, во-первых, донести свое понимание качества образования до самой системы образования и, во-вторых, воспринимать, интерпретировать и рефлексировать те сигналы о качестве образования, которые данная общественная группа получает в соответствии со своими потребностями и интересами. Насколько современная российская система образования прозрачна и ответственна перед обществом? Имеется в виду прозрачность и ответственность по отношению к внешней для системы образования общественной структуре. Формы и механизмы внутренней отчетности и ответственности системы образования хорошо известны и являются элементом самой системы. Эти механизмы управляют функционированием системы образования согласно внутренним представлениям о его целях, способах их достижения, оценки результатов и ответственности. Насколько адекватно они отражают представления потребителей об эффективности системы образования - вот вопрос, который необходимо рассмотреть в контексте решения задачи повышения качества образования. Начиная с 80-х гг. ХХ в. многие развитые страны (в том числе США, Великобритания, Австралия, Голландия, а в последнее десятилетие и Россия) предпринимают серьезные попытки приблизить результаты функционирования образовательных систем к общественным потребностям (к потребностям инвесторов, прежде всего - налогоплательщиков). И основным вектором этих усилий выступает попытка создания системы управления качеством образования, основанной на результатах. Движущим противоречием сложившейся ситуации явилось, с одной стороны, понимание того, что система образования во многом «обветшала» и требует серьезных реформ и инвестиций, а с другой стороны, явное нежелание общества, налогоплательщиков (семья, бизнес) платить больше за образование с непрозрачными и неадекватными их потребностям результатами. Выход из указанного противоречия один - создать систему, позволяющую потребителям получать более ясные сигналы о результатах функционирования образовательной системы в контексте их собственных представлений о качестве этих результатов. И далее - на этой основе развивать формы общественного влияния на поведение образовательной системы. Иными словами, выражаясь современным образовательным языком, - создать общероссийскую систему оценки качества образования (ОСОКО) как систему внешней оценки результатов образования в интересах общества, то есть основных общественных групп. При всей своей кажущейся простоте создание ОСОКО - задача чрезвычайно сложная как по содержательным, так и по социально-психологическим основаниям. Вопрос о необходимости внешней оценки результатов и ответственности за результаты не перед начальством, а перед потребителями, то есть перед обществом, серьезно озадачил работников системы образования и вызвал внутреннее неприятие. Одна из причин такого отношения к внешней оценке состоит в том, что многие годы содержание образования и требования к результатам определялись самим профессионально-педагогическим сообществом. Внешние политические силы мало вмешивались в этот процесс. Когда со временем стало ясно, что учат не всегда тому, что необходимо в современном мире, когда общество попыталось оказать какое-то влияние на содержание образования, оно встретило серьезный отпор и непонимание со стороны педагогов-профессионалов. Второй аспект противоречия определяется глубоким недоверием традиционной образовательной среды к попытке оценить результаты образования, полагая, что это сделать невозможно из-за многоплановости и неопределенности, интуитивного характера образовательных результатов. При этом делается ошибочный, на наш взгляд, вывод о том, что если не все результаты образования можно четко оценить, то не следует оценивать их вообще. В то же время многие «технологизируемые» результаты образования вполне поддаются независимой и объективной оценке (функциональная грамотность, поведенческие стереотипы или прогулы). Проблема в том, что прозрачность результатов, полученных в итоге внешней оценки, предполагает следующий закономерный шаг - усиление внешней ответственности. Поэтому сторонники ОСОКО в системе образования всегда будут в меньшинстве. Наглядной иллюстрацией этого вывода могут служить проблемы авторов докладов «Нация в опасности» (США, 1983) и «Качество преподавания» (Великобритания, 1984). Между тем, только внешняя оценка и внешняя ответственность может дать стимул для самодиагностики и саморазвития как отдельно взятого преподавателя, так и образовательного учреждения в целом. Принципы социальной справедливости также требуют внешней оценки и ответственности. Второй вероятный эффект ОСОКО (а мы в дальнейшем будем пользоваться этой аббревиатурой, считая, что достаточно раскрыли свое понимание вопроса) состоит в том, что, возможно, наконец станет ясно, кто реально является носителем передового опыта в системе образования. Передовая практика в свете внешней оценки либо подтвердит свою позицию в глазах потребителей, либо столкнется с необходимостью переоценки. Система внешней оценки, одной из главных составляющих ОСОКО, поднимет на новый уровень понятие профессионализма в педагогической среде, сделает невозможным строительство образцово-показательных образовательных рекреаций, опыт которых можно тиражировать только при наличии соответствующих спецусловий. Систематическая внешняя оценка даст основания для применения такого показателя как «устойчивость результатов», без которого не бывает настоящего профессионализма. Кроме того, внешняя оценка дает долгосрочные и ясные ориентиры для преподавателей, более объективную основу для оценки их труда, что делает преподавателя более независимым. Опыт зарубежных стран, построивших систему внешней оценки и внешней ответственности системы образования, свидетельствует о том, что этот шаг положительно повлиял на инвестиционную привлекательность образования и способствовал росту как государственных, так и частных инвестиций в образование. Российская ситуация отличается тем, что формирование ОСОКО отстает от инвестиционных процессов. Общество готово к таким инвестициям, об этом свидетельствует и национальный проект, и рост частных инвестиций. Однако ясных и объективных критериев для выбора точек инвестиционной активности пока, по существу, нет. Поэтому, например, все конкурсные процедуры построены на интерпретации, в основном, результатов внутренней оценки образовательных учреждений (объективизация субъективных оценок). Развитие образовательных учреждений и их активное участие в ОСОКО - это фактически инвестиции в будущее. Для одних - это способ привлечь потребителя, готового инвестировать в образование, для других - реальная основа для формирования собственных программ развития. Когда мы говорим об ОСОКО, построенной на основе принципов внешней оценки результатов образования и внешней ответственности, необходимо учитывать необходимость справедливого распределения ответственности, включая уровень отдельного образовательного учреждения и даже отдельного подразделения или педагога. Иными словами, правильно осознать и позиционировать себя в конкурентной среде - важное преимущество, которое способна дать ОСОКО образовательным учреждениям и всем работникам образования. Таким образом у субъектов образовательной деятельности появляется стимул и ориентир для самообучения и саморазвития. Оценка по результатам позволяет сделать следующий шаг - к управлению по результатам. Он позволяет привнести в систему образования многие методы и приемы управления, успешно зарекомендовавшие себя в других сферах социально-экономической жизни и прежде всего в бизнесе, где подобные методы дают существенный эффект. При обсуждении вопросов формирования ОСОКО, основанной на внешней оценке и внешней ответственности, важно правильно определить многие существенные детали. Например, какое место в общей схеме взаимодействия образования и общества должна занять ОСОКО. Какого рода оценки должны использоваться в этой системе (простые, интервальные, с учетом достигнутого прогресса и т.п.). Какие данные о результатах оценки должны быть широко доступны. Какие минимальные значения оценок могут на сегодняшний день удовлетворить общество в принципе. Какие механизмы влияния потребителей на систему образования допустимы по результатам внешней оценки и как строится общественный диалог в этом вопросе. Как результаты внешней оценки на большой выборке могут влиять на стандарты. Наконец, какими должны быть форма и площадки общественного диалога по этим направлениям. Указанный далеко не полный перечень вопросов, требующих обсуждения и решения, свидетельствует о том, что ОСОКО не может быть спроектирована и внедрена в результате некоего одного, пусть крупного, проекта. Это эволюционный процесс «выращивания» необходимой инфраструктуры ОСОКО и длительной притирки интересов различных общественных институтов в части ее использования. Мы далеки от мысли, что внешняя оценка может быть сведена только к формализованным методам (например - к тестированию). Существуют результаты, которые трудно измерить формальными процедурами. Поэтому различного рода качественные оценки, социологические обследования и другие методы мониторинга результатов образования, включая инспектирование, лицензирование и аккредитацию, рейтингование и т.п., должны найти свое место в ОСОКО. Рассмотрим общую концептуальную схему, отражающую структуру ОСОКО и ее место в структуре рынка образовательных услуг. При этом мы отдаем себе отчет в том, что образование может трактоваться одновременно и как общественное благо, и как услуга. Когда разговор идет об обеспечении конституционных гарантий прав граждан на образование, социальные аспекты образования, условия равенства доступа к образованию, имеется ввиду образование как общественное благо. В то же время с позиций внешней оценки результатов, образование необходимо рассматривать как услугу, имеющую определенные выраженные потребительские свойства. На схеме выделены три взаимосвязанные системы: система образования, система потребителей образовательных услуг и общероссийская система оценки качества образования (ОСОКО). Таким образом, в данной концепции ОСОКО не рассматривается как часть системы образования. Мы исходим из того, что ОСОКО, как уже говорилось выше, основана на внешней оценке результатов образования и внешней ответственности образовательных учреждений и организаций. В то же время, ОСОКО не может быть представлена в рамках системы потребителей образовательных услуг (инструмент потребителей), так как в ней заинтересована и сама система образования для целей самоуправления и самоорганизации. Каждая из представленных на схеме систем имеет по три элемента (подсистемы). Система образования представлена следующими подсистемами: образовательные программы (включая и те, для которых предусмотрены государственные стандарты); образовательные организации, реализующие спектр образовательных программ всех типов и видов, включая соответствующую инфраструктуру управления и обеспечения; выпускники учреждений образования, представленные своими образовательными достижениями. В рамках концепции ОСОКО все три основных элемента системы образования рассматриваются в качестве объекта оценки. При этом возникает методологическая проблема соотношения оценки качества образования и оценки индивидуальных достижений обучаемого. В этом вопросе заложено несколько объективных противоречий. С одной стороны, индивидуальные достижения обучаемого, безусловно, являются важнейшим показателем качества предоставляемой образовательной услуги. В то же время они зависят от ряда субъективных факторов, например от отношения обучаемого к учебе, от целей, которые он ставит перед собой в рамках обучения, от индивидуальных способностей и т.п. Соответственно, оценка качества услуг, предоставляемых образовательным учреждением, должна производиться с использованием обобщенных результатов на достаточно представительной выборке обучаемых. В этом смысле инструменты (институциональные, организационные, методические) оценки индивидуальных достижений обучаемых могут рассматриваться не как часть ОСОКО, а как самостоятельные системы, решающие весьма важную, но достаточно узкую задачу: оценка и сертификация уровня обученности индивида. К тому же мы исходим из того, что в основе ОСОКО лежит система внешних оценок, которая пока в России развита явно недостаточно. Таким образом, институт ЕГЭ или сертификационный центр выполняют задачу оценки и сертификации индивидуальных достижений каждого конкретного обучаемого. Однако базы данных по результатам сертификации индивидуальных достижений и поддерживающие их структуры (мы называем их мониторинговые структуры или просто - мониторы), безусловно, могут содержать необходимую информацию для оценки качества образования применительно к образовательному учреждению или к территориальной образовательной сети и таким образом дать сигнал потребителю о возможном направлении инвестирования в образование. Поэтому мы включаем эти структуры (в отличие от инструментов измерения индивидуальных достижений обучаемых) непосредственно в ОСОКО. Данная точка зрения, разумеется, не является бесспорной. В ходе дальнейших разработок и уточнения концепции ОСОКО этот вопрос может быть решен на основе общественной договоренности, так как не существует теоретического инструментария для однозначного определения позиции в подобных ситуациях. По сути, речь идет о возможности рассматривать ОСОКО «в узком смысле» и «в широком смысле». В то же время авторы исходят из необходимости разумного ограничения пространства ОСОКО. В противном случае придется рассматривать слишком большое количество институтов, информационных потоков и типов правоотношений, что сделает задачу построения ОСОКО трудновыполнимой. При этом потеряются прозрачные и практикоориентированные функции ОСОКО, связанные с конкретными общественными потребностями. Возвращаясь к схеме ОСОКО, приведенной на рисунке, мы по тем же соображениям не включаем в сферу, представляющую систему образования, такой элемент, как обучаемый, считая, что он для целей ОСОКО поглощается таким элементом, как образовательная организация (поставщик образовательных услуг). Следующий элемент, представленный на схеме ОСОКО в сфере образования, - образовательные программы. Образовательная программа как объект оценки является малоизученным феноменом. Во многом это связано с тем, что образовательные стандарты в советской и российской системе образования традиционно строились как стандарты процесса, а не результата. Поэтому оценивать и сравнивать образовательные программы с позиций потребителя, а не методиста, было довольно сложно, а главное - бессмысленно. В современной ситуации положение довольно быстро меняется. Во-первых, практически все уровни общего и профессионального образования в настоящее время осуществляют переход к стандартам, созданным на компетентностной основе, то есть к стандартам, если не построенным на результатах, то, по крайней мере, эти результаты отражающим. Особенно это характерно для программ в наиболее массовых секторах: начальное и среднее профессиональное образование, программы дополнительного профессионального образования и т.п. Большое разнообразие и быстрое старение таких программ порождают для потребителя проблему выбора не только образовательной организации, но и программы, соответствующей задачам обучения, современному уровню развития той или иной области науки, техники, технологии. Однако выбор актуальной и эффективной программы представляет интерес и для образовательной организации, так как именно качество программы во многих секторах образования влияет на кокурентоспособность образовательной организации. Соответственно, оценка качества и сертификация образовательных программ становится широко востребованной функцией, которая позволяет включить программы в число основных объектов оценки в рамках ОСОКО. Наконец, третий элемент сферы образования, который в рамках концепции ОСОКО мы включаем в число объектов оценки, - органы управления образованием (назовем указанный элемент именно так, хотя речь, конечно, идет об оценке качества управления образованием). Мотив для включения этого элемента в сферу объектов оценки ОСОКО достаточно очевиден. Наиболее крупные общественные инвестиции в образование идут именно через бюджет, администрируемый органами управления образованием. Исследования, направленные на оценку состояния и формирование шага развития территориальных образовательных систем, попытки оценивать не статическое состояние территориальных образовательных систем, а их продвижение к объявленным целям, по сути являются оценкой качества управления территориальными образовательными системами или оценкой органов управления. Рассмотрим далее сферу потребителей, заинтересованных в ОСОКО. В этой сфере содержится три элемента: государственные структуры (в широком смысле интересы государства здесь понимаются как его ответственность за реализацию конституционных прав и гарантий, за социальную стабильность и конкурентоспособность общества, в узком смысле - государство является крупнейшим работодателем); отдельные граждане, семья; бизнес-структуры - как отдельные предприятия, так и их различные объединения. Предполагается, что у каждого из элементов сферы потребителей образовательных услуг есть серьезные интересы в сфере образования, которые они могли бы более эффективно реализовать с помощью ОСОКО как инструмента, способного предоставить объективные и достоверные сведения о качестве образовательных услуг на основе внешней оценки. Причем предоставляться они должны не на уровне первичной мониторинговой информации, а после ее обработки, анализа и интерпретации с учетом целей и задач заинтересованного потребителя. То есть ОСОКО должна быть в состоянии предоставлять потребителям информацию о качестве образования на экспертном уровне. Не рассматривая здесь подробно конкретные проблемы, для решения которых потребители заинтересованы использовать инструменты ОСОКО, отметим, что эти проблемы могут существенно отличаться от тех, которые сейчас моделируются в рамках многочисленных исследований, осуществляемых «внутри» сферы образования. Фактически диагностика и экспертная интерпретация этих проблем осуществляются без участия сферы потребителей, а это значит, что в техническое задание общества на формирование ОСОКО могут быть введены существенные искажения реальности. Нам не известны на сегодняшний день исследования, направленные на идентификацию целевых групп потребителей, заинтересованных в инструментах ОСОКО, формирование типологии задач, решаемых с применением ОСОКО в интересах этих групп потребителей. Третья сфера на схеме, отражающей идеологию концепции ОСОКО, представляет собственно основные элементы или подсистемы ОСОКО. Первая подсистема, назовем ее информационной, консолидирует организационно-методический инструментарий сбора и первичной обработки информации о качестве образования. В эту подсистему входят такие уже известные и апробированные технологизированные инструменты, как образовательная статистика, структуры единого государственного экзамена, мониторинговые структуры различного уровня и типа. Особенностью этой подсистемы является непосредственный контакт с объектами оценки. Основной задачей структур, входящих в информационную подсистему является получение достоверной информации о качестве образования от объектов оценки по определенной заданной системе показателей. Эти структуры будем иногда называть обобщенным термином «мониторы», так как их задача «высвечивать» определенную картину, отражающую запрашиваемые характеристики качества образования.
