нформационная подсистема обязательно должна иметь в своем распоряжении организации, работающие по определенным установленным правилам и процедурам. При несоблюдении этого условия возникают существенные риски искажения «картины» качества образования. Кроме того, могут возникать различные конфликты, связанные с доступом мониторинговых структур к объектам оценки и запрашиваемой информации, перегруженностью системы образования различными внешними обследованиями, что может вносить помехи в образовательный процесс, отвлекать дефицитные человеческие и материальные ресурсы.

Учитывая, что организации информационной подсистемы зачастую будут собирать информацию непосредственно на объектах оценки, важно не допускать дублирования в этой работе и минимизировать неизбежные потери. Поэтому одним из условий допуска организаций к сбору информации в сфере образования (помимо квалификационных и тому подобных требований) становится открытый доступ к собираемой информации и возможность ее использования в расширенном формате для оценки качества образования в интересах различных групп потребителей. При этом мониторинговые структуры должны нести ответственность за ее достоверность. В перспективе целесообразно создать единый информационный портал ОСОКО и обязать сертифицированные мониторинговые структуры передавать получаемую информацию в его распоряжение. Такой шаг позволил бы резко снизить совокупные общественные затраты на информационное обеспечение ОСОКО, создал бы условия для необходимой верификации получаемых данных.

Вторым элементом ОСОКО в рамках данной концепции является экспертная подсистема, представляемая различными консалтинговыми структурами, имеющими в своем распоряжении необходимые аналитические службы, обладающими опытом работы с информационными потоками ОСОКО и зарекомендовавшими себя в глазах потребителей. Собственно, именно организации экспертной подсистемы ОСОКО осуществляют реальное взаимодействие с подсистемой потребителей информации о качестве образования. В большинстве случаев потребителей интересует не столько сама информация о качественных характеристиках системы образования или отдельных ее элементов, сколько обоснованные предложения по решению той или иной конкретной задачи (будь то выбор детского сада для ребенка или выбор региона, обладающего нужным потенциалом в сфере образования для крупного бизнес-проекта).

Возникает вопрос о целесообразности какого-либо контроля за работой экспертной подсистемы ОСОКО. На наш взгляд, такой необходимости нет. В отличие от информационной, экспертная подсистема не должна иметь обязательного прямого контакта с системой образования, так как в своей деятельности она будет главным образом опираться на ресурсы информационной подсистемы ОСОКО и поэтому может стать более открытой и развиваться достаточно свободно на конкурентной основе. В эту подсистему могут приходить (и уходить из нее) заинтересованные организации, которые будут нарабатывать необходимый опыт и авторитет в зависимости от удовлетворенности потребителей их деятельностью.

По сути, именно экспертная подсистема обеспечивает доступ потребителей к инструментам ОСОКО. При этом необходимо отметить, что представленная выше структура ОСОКО является достаточно общей функциональной структурой. Она не исключает совмещения в рамках одной организации различных функций (например, мониторинговой и экспертной), или, например, прямой работы потребителей (имеющих необходимую квалификацию) непосредственно с информационной подсистемой ОСОКО, минуя экспертную подсистему. Все эти возможности не противоречат приведенной структуре, так как при этом любой субъект будет действовать по правилам, установленным для соответствующей функциональной подсистемы ОСОКО.

Точно так же мы никоим образом не исключаем того, что инструментами ОСОКО будет активно пользоваться (и уже пользуется) сама система образования в лице органов управления образованием и образовательных учреждений. ОСОКО может представить им уникальный материал для формирования своих программ развития и повышения конкурентоспособности на рынке образовательных услуг, для привлечения инвестиций.

Третий и, возможно, важнейший элемент ОСОКО представлен на схеме концепции так называемыми регуляторами ОСОКО. Задача регуляторов состоит в выработке и нормативно-правовом оформлении совокупности правил деятельности всех агентов, осуществляющих свою деятельность в рамках ОСОКО. Это относится прежде всего к информационной подсистеме, но не только к ней. Необходимо определить права, обязанности и ответственность мониторинговых организаций, входящих в информационную подсистему, а также объектов оценки и потребителей. Регуляторами ОСОКО, на наш взгляд, должны выступать не только законодатели, но и общественно-государственные структуры, особенно в тех секторах образования, которые связаны с оценкой качества профессионального образования, системой квалификаций и т.п.

Определение и систематизация задач правового регулирования ОСОКО, их периодизация в части первоочередных и среднесрочных действий в этой области представляют собой в совокупности крайне важную, но и весьма сложную проблему. В то же время от ее грамотного решения во многом зависит эффективность ОСОКО как системы, способной в равной мере либо сыграть ключевую роль в повышении конкурентоспособности российской экономики за счет превращения системы образования в мощный ресурс развития человеческого потенциала, либо стать дорогостоящим и бесполезным экспериментом.

В.В. Спасская,

начальник Управления координации

и правового обеспечения надзора и

контроля в сфере образования

Рособрнадзора

Актуальные изменения законодательства по вопросам осуществления надзора, контроля и оценки качества образования в Российской Федерации

Начиная с 80-х годов ХХ века многие развитые страны (в том числе США, Великобритания, Австралия, Голландия и др.) предпринимают серьезные попытки соотнести результаты функционирования образовательных систем с запросами общества (потребностям инвесторов, в том числе государства профессиональных сообществ, налогоплательщиков).

В последние годы проблема качества образования оказалась и в центре внимания российской общественности. Одной из приоритетных задач современной российской образовательной политики является создание моделей организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО). Создание такой системы диктуется необходимостью обеспечения, с одной стороны государственных гарантий на получение образования, с другой - законных интересов потребителей в качественном образовании, то есть этот вопрос относится к сферам, в которых общественный и государственный интерес, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов, и частный интерес правообладателей, которые посредством реализации своего права на образование стремятся к социализации и профессиональной самореализации, в значительной степени совпадают.

Выбор модели системы оценки качества образования, форм и процедур контроля в значительной степени зависят от общеправового контекста, в котором осуществляется образовательная деятельность, в том числе от формата законодательного разграничения полномочий органов государственной власти различных уровней, образовательных учреждений в этой сфере.

Следует заметить, что в последние годы в законодательстве об образовании в этой сфере произошли значительные изменения. В период с 2002 по 2007 годы было внесено около 200 законодательных инициатив, принято более 20 федеральных законов, внесших изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

При этом внесенные в данные законодательные акты изменения коснулись в основном следующих вопросов:

В 2002-2003 годах были, главным образом, затронуты различные вопросы осуществления образовательной деятельности (государственные образовательные стандарты, федеральные перечни учебников, расширение перечня образовательных программ, реализуемых образовательными учреждениями начального, среднего и высшего профессионального образования; использование дистанционных технологий и т.п.).

В 2004-2006 годах уточнялись полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а также статус образовательных учреждений (организаций). Были приняты следующие федеральные законы:

-Федеральный закон от 22.08. 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

-Федеральный закон от 29.12. 2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

-Федеральный закон от 31.12. 2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

-Федеральный закон от 28.12. 2006 № 242-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Закона Российской Федерации «Об образовании».

В соответствии с этим законами на федеральном уровне были четко разграничены полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; установлена исчерпывающая компетенция как федеральных, так и региональных органов государственной власти. При этом законодательное закрепление этих полномочий было основано на принципе обеспечения их финансирования за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Таким образом, полномочия были приравнены к расходным обязательствам того или иного уровня власти.

В 2007 году процесс законодательного уточнения полномочий продолжился, но уже в части законодательной регламентации полномочий и процедур по надзору и контроля в сфере образования. Однако в отличие от предыдущих законодательных инициатив, федеральные законы, принятые в 2007 году, основаны на комплексном подходе к урегулированию вопросов надзорно-контрольной деятельности и оценки качества образования.

В основе данного подхода лежат как внутренние процессы развития системы образования (например, утверждение новых практик, проведение и завершение ряда экспериментов (ЕГЭ) в рамках процесса модернизации образования), так и общегосударственные процессы (в частности, реализация административной реформы).

После принятия Концепции модернизации российского образования до 2010 года, а также одобрения Правительством Российской Федерации Приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года был проведен ряд важных мероприятий, определивших новые тенденции развития системы образования: были разработаны подходы к независимой объективной оценке качества образования, совершенствование контрольных процедур, были созданы модели организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО).

Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти, в том числе между федеральными и региональными органами, был инициирован, во многом, благодаря началу на федеральном уровне административной реформы, изменившей систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, Указом Президента Российской Федерации от 23.07. 2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» в числе приоритетных направлений административной реформы было предусмотрено организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р конкретизировали цели и задачи административной реформы в части реализации полномочий по контролю и надзору в различных отраслях экономики и социальной сферы, закрепив необходимость оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора. В связи с этим в 2007 - 2008 годах запланировано проведение ряда мероприятий, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации как в федеральных органах исполнительной власти, так и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в конце 2006 - в 2007 году было принято три федеральных закона, полностью изменивших концепцию и принципы осуществления полномочий по контролю и надзору в сфере образования:

-Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

-Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена»;

-Федеральный закон от 20.04. 2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Этими законами, во-первых, были установлены новые государственные функции по контролю в сфере образования, а, во-вторых, закреплена совершенно иная, отличная от существовавшей с момента принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», организационно-управленческая модель реализации этих функций.

Новая модель контроля и оценки качества образования была введена Федеральными законами от 31.12. 2005 № 199-ФЗ и от 20.04. 2007 № 56-ФЗ, в соответствии с которой в рамках контрольных процедур в сфере образования сохранились только лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных организаций. Аттестация как самостоятельная процедура ликвидируется и включается в состав государственной аккредитации. Значительно видоизменяется функция надзора и контроля исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и качества образования (в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов), она дополняется также мерой обеспечительного характера в форме направляемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и органам управления образованием.

При этом в законодательстве закрепляется и получает достаточно подробную регламентацию функция государственного контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников (вместо ранее существовавшей функции контроля исполнения государственных образовательных стандартов).

Важно отметить, что теперь Законом Российской Федерации «Об образовании» функция государственного контроля качестве образования рассматривается как самостоятельное направление деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 38 Закона РФ «Об образовании» государственный контроль качества образования осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализуемых образовательных программ в аккредитованных образовательных учреждениях и их филиалах, а также в форме и по результатам государственной (итоговой) аттестации выпускников аккредитованных образовательных учреждений.

Законом также предусмотрен широкий круг оснований для проведения таких внеплановых проверок, которыми являются как обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и организаций и граждан.

В случае выявления по результатам проверок нарушений содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализуемых образовательных программ уполномоченный государственный орган направляет в образовательные учреждения и их учредителю (учредителям) обязательные для исполнения предписания об устранении этих нарушений.

Законодатель не оставил без внимания и одну из самых неурегулированных в законодательстве об образования сфер - институт государственной (итоговой) аттестации выпускников общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования. Введение соответствующих норм в Закон Российской Федерации «Об образовании» стало результатом многолетнего эксперимента по поиску новых форм и возможностей регламентации выпускных экзаменов в школах и их совмещению со вступительными испытаниями. Федеральным законом от 09.02. 2007 № 17-ФЗ были урегулированы большинство вопросов, возникающих в этой сфере, впервые, были определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов по определению формы, установлению порядка проведения государственной итоговой аттестации, определены общие положения, касающиеся проведения конкурсного отбора в ссузы и вузы.

Согласно этому Федеральному закону образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего образования и профессиональных образовательных программ завершается обязательной государственной (итоговой) аттестацией обучающихся.

При этом основной формой государственной (итоговой) аттестации выпускников общеобразовательных учреждений является единый государственный экзамен (ЕГЭ), который представляет собой форму объективной оценки качества подготовки выпускников с использованием заданий стандартизированной формы. Исходя из того, что ЕГЭ, тем не менее, не может быть универсальной формой государственной (итоговой) аттестации для всех категорий выпускников общеобразовательных учреждений законом установлено, что могут быть установлены иные формы государственной итоговой аттестации для выпускников с отклонениями в развитии (с ограниченными возможностями здоровья), а также выпускников специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением.

Вместе с тем, преимуществом ЕГЭ является то, что его результаты признаются образовательными учреждениями среднего профессионального и высшего профессионального образования в качестве результатов вступительных испытаний по соответствующим общеобразовательным предметам. В соответствии со статьей 16 Закона РФ «Об образовании» конкурс в государственные и муниципальные ссузы и вузы проводится на основании результатов ЕГЭ по общеобразовательным предметам, соответствующим направлению подготовки (специальности), на которое осуществляется прием. В отдельных случаях могут также проводиться дополнительные испытания:

творческой и (или) профессиональной направленности - на направления подготовки (специальности), требующие наличия у поступающих лиц определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств;

профильной направленности - на направления подготовки (специальности) в вузы со стабильно высоким конкурсом.

Законом также определена компетенция и вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части проведения единого государственного экзамена, а также разграничены полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти в этой сфере.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5

Голосование

Как вы оцениваете работу нашего сайта? Отлично Хорошо Нормально Плохо Результаты