Итак, выбытие депутата имеет различные по своей природе основания, хотя действующее законодательство как бы унифицирует их и сводит, в общем-то, к единой процедуре. Во многих случаях законодательство требует, чтобы решение о досрочном прекращении депутатских полномочий принималось Верховной Радой (большинством от конституционного состава). По установленному порядку оно принимается по представлению комитета, в компетенцию которого входит вопрос статуса народных депутатов. Принятое решение о досрочном прекращении полномочий парламентария пересмотру не подлежит, поскольку Конституция и законы Украины не предусматривают возможности возобновления этих полномочий. [25 Коментар до Конституції України. – К. : Інститут законодавства Верховної Ради України, 1998. – С. 192 ] В действительности четыре группы оснований выбытия депутата намечают лишь схему формирования соответствующих субинститутов. Кодификация законодательства должна также учитывать круг субъектов, которые участвуют в возникающих вокруг выбытия отношениях, и универсальность или специфичность процедур выбытия, а также другие моменты.
Белкин А. А. считает, что целесообразнее построить законодательство в этой области на базе выделения трех субинститутов: регистрация выбытия, отзыва депутата и досрочного прекращения депутатских полномочий Верховной Радой. Однако, поскольку институт отзыва народных депутатов фактически утратил свою силу, остаются только два субинститута: регистрация выбытия и досрочного прекращения депутатских полномочий.
Регистрация как процедура оформления выбытия применима, прежде всего, там, где имеет место исчезновение дееспособного субъекта. Однако только регистрация должна иметь место и в случаях утраты депутатской правоспособности. Оптимальной представляется регистрация и в других случаях утраты лицом права быть депутатом: несовместимость депутатских полномочий с определенной должностью, выезда депутат на постоянное жительство и работу за пределы территории Украины. В этих случаях налицо предварительное законное волеизъявление депутата на наступление соответствующих событий. Регистрацию целесообразно производить в форме издания распоряжения спикером парламента: при этом повышается оперативность оформления выбытия, в то время как принятие решений Радой неизбежно предполагает, что какой-то период лицо сохраняет депутатский статус вопреки установке законодательства. Следующий субинститут характерен тем, что здесь прекращение депутатских полномочий необходимо связывать с решением Центральной избирательной комиссии. В случае признания выборов недействительными, налицо осуществление контрольных функций Центризбиркомом.
Персональная, а не партийно-политическая альтернативность выборов 1998 г. , сама по себе предполагает повышенную персональную ответственность за обладание мандатом.
Особое место среди проблем выбытия депутата занимает его отзыв. Несмотря на свою политико-правовую дискуссионность, он продолжает сохраняться в украинской системе представительства.
Задача права состоит не в потакании подвижным настроениям избирателей, а в противопоставлении им максимально возможной стабильности государственных структур. Отзыв депутата не вписывается в эту задачу. 1 [1 Шпаков Ю. Фальсификация // Правда. – 1991. - 22 июля. - С. 3] Если сохранять отзыв как элемент представительной системы, то надо делать это скорее в условиях баллотировки по правилам пропорциональных выборов и отзыва решением соответствующих партийных органов с замещением кандидатом из партийного списка. Это, впрочем, уже даже не отзыв, а именно замещение. Для обыденного сознания уместно задаться вопросом: а кто будет депутатом вместо отозванного? В ходе кампании по отзыву этот вопрос остается без ответа, а, следовательно, заранее служит для части избирателей сдерживающим фактором. Поэтому естественнее для массового восприятия была бы возможность замещения, а не традиционного отзыва депутата.
Вообще, применительно не только к отзыву, но и выбытию депутата в целом именно пропорциональная избирательная система позволяет более оптимальным образом решать соответствующие вопросы, в том числе с сохранением сложившегося во время выборов политического представительства в течение всей легистратуры. Проблема отзыва включает в себя, вместе с тем, не только политическую, но и моральную оценку поведения депутатов. К этой же– моральной –области, могут быть отнесены и вопросы соблюдения парламентской дисциплины, а также депутатской этики. Юриспруденция сталкивается здесь с едкой коллизией. Один ее полюс–это несоответствие, нередко явное, действий депутата его официальному образу. Другой–сакраментальное отношение к воле избирателей и вытекающая отсюда защищенность депутата.
Здесь имеем дело с вопросами “депутатской чести” и необходимостью введения соответствующей юрисдикции, которая должна иметь следующий вид. Правом возбуждения вопроса о рассмотрении проступка депутата следует наделить Верховную Раду в целом и его депутатские комитеты, фракции, а равно собрания избирателей, общественные объединения. Но само рассмотрение должно происходить в специальном органе, который составлялся бы из депутатов прошлых созывов на основе их несменяемости. Такой орган был бы в достаточной мере свободен от влияния текущей внутрипарламентской конъюнктуры и межпартийного соперничества. Досрочное прекращение полномочий депутата может быть необходимым в силу тех или иных обстоятельств, которые не вызывают отрицательных эмоций. Но бывает и обратное. В том числе и в случаях, когда решение о прекращении полномочий принимают не избиратели, а Верховная Рада.
В ст. 3 Закона “О статусе народного депутата Украины” сказано, что полномочия депутата прекращаются досрочно по решению Верховной Рады, принимаемому в связи с избранием или назначением депутата на должность, занятие которой по закону несовместимо с выполнением депутатских полномочий.
Например, народный депутат Украины не может быть одновременно Президентом и Премьер-министром Украины, членом Верховного и Конституционного Суда Украины, Главой Национального банка Украины и т. п. Следовательно, депутаты, получившие соответствующий пост после избрания, слагают с себя полномочия. Если они остаются депутатами, то это будет нарушением закона.
Кроме вышеуказанного, полномочия прекращаются досрочно на основании решения суда по представлению Головы Верховной Рады Украины, которое он подает по собственной инициативе или по требованию не менее 25 народных депутатов и в случае, если на протяжении месяца после признания полномочий народный депутат не оставил предыдущее место работы и не передал трудовую книжку в аппарат Рады.
Личные причины (обстоятельства), при которых депутат не может дальше выполнять обязанности, –помимо утраты гражданства Украины, это тяжелая болезнь, причем такая, при которой депутат лишен возможности выполнять свои функции. Это также переезд не новое место жительство за границу.
Беременность, рождение ребенка и пребывание женщины в отпуске до достижения ребенком определенного возраста также считают обстоятельством личного плана, препятствующим выполнению депутатских обязанностей.
Однако Верховная Рада не решает вопрос о прекращении полномочий депутата на той стадии, когда он дает согласие на привлечение депутата к уголовной ответственности, на арест, потому что, лишь суд вправе определить вину человека.
Приведенная норма закона выражает меру ответственности, санкцию в отношении лица, являющегося депутатом, –ведь по обвинительному приговору суда наказание не обязательно должно выражаться в лишении свободы, да еще и на длительный срок.
Совершив уголовное преступление, он потерял доверие избирателей. Конституция и нормы морали требуют от депутата высоко нести честь депутата. Как быть, если депутат совершил преступление, но до привлечения к уголовной ответственности не дошло?
Во-первых, в факте преступления нет сомнений, но дело не возбуждается или прекращается по малозначительности, с учетом личности преступника и т. п. Таким образом, уголовной ответственности депутат не несет.
Во-вторых, дело расследуется, но объявлена амнистия и она приходится на данную статью Уголовного кодекса Украины.
В соответствии с Законом “Об отзыве народного депутата Украины” от 02. 11. 1995 г. , Верховная Рада в случае обоснованности (т. е. наличия фактов, являющихся основанием для отзыва) образует окружную избирательную комиссия. Ее задача в определенный срок созвать конференцию избирателей округа, на котором будет решаться вопрос об отзыве депутата. Комиссия информирует депутата о поступившем предложении об отзыве. Депутат вправе представить комиссии письменное заявление, а также выступать на собраниях (конференциях) избирателей, в средствах массовой информации по поводу обстоятельств, послуживших основанием для предложения об отзыве.
Все материалы, в том числе и решение конференции о возбуждении вопроса об отзыве, направляются окружной избирательной комиссией в Центральную избирательную комиссию. Она проверяет соблюдение порядка возбуждения отзыва и назначает голосование по вопросу об отзыве (ст. 6 Закона).
До дня голосования избирателям гарантируется возможность свободного и всестороннего обсуждения вопросов, связанных с отзыва, а также предоставляется право беспрепятственной агитации за или против отзыва депутата на собраниях. Депутату также предоставляется право свободной агитации на собраниях (конференциях) избирателей (ст. 7 Закона).
Голосование по вопросу об отзыве депутата –тайное, оно проводится по тем же правилам, что и голосование при выборах. Отозванным считается депутат, если за отзыв проголосовало больше половины избирателей, участвовавших в голосовании. Результаты голосования устанавливаются на заседании окружной комиссии и регистрируются окончательно Центральной избирательной комиссией (ст 22 Закона).
Таким образом, рассмотренные основания досрочного прекращения полномочий депутата требуют совершенствования и законодательной доработки. Четкое закрепление причин, условий и порядка досрочного прекращения полномочий парламентария в значительной степени обеспечит беспрепятственное и эффективное функционирование Верховной Рады Украины.
Раздел 3. Гарантии деятельности народного депутата Украины.
Понятие гарантий депутатской деятельности и их признаки.
Политико-правовое положение депутатов в украинском обществе характеризуется гарантированностью, наличием широких реальных возможностей их участия в управлении государством. Гарантированность депутатской деятельности достигается многими условиями, в том числе и такими нормативно-обязательными установлениями, как закрепление в законодательстве статуса народного депутата. “Народные депутаты Украины являются полномочными представителями народа Украины в Верховной Раде Украины и ответственны перед ним, ”–такое определение содержит п. 1 преамбулы Закона “О статусе народного депутата Украины”.
Указанным Законом предусмотрен ряд функций и полномочий, которые исполняет депутат в период осуществления депутатской деятельности, его взаимоотношения с избирателями, органами Верховной Рады, а также обязанности государственных органов по отношению к депутату; права, обязанности, ответственность, порядок реализации своих прав, отчетность и гарантии депутатской деятельности. Государство гарантирует депутату необходимые условия для эффективного осуществления им депутатских полномочий, предоставляя возможность использовать средства массовой информации, обеспечивая информационными материалами и юридической помощью, жилплощадью, оплатой труда и т. п.
Не вдаваясь в полемику о структуре депутатского статуса, можно отметить, что одним из основных его элементов являются гарантии депутатской деятельности, которые призваны обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление полномочий представителей народа в Верховной Раде. Несмотря на принципиальную важность гарантий депутатской деятельности, они относятся к тем категориям правоведения, которые не очень привлекают внимание государствоведов считая вопрос достаточно разработанным в общей теории права применительно к гарантиям субъективных прав граждан. Большинство исследователей проблем депутатского статуса полностью перенимают общетеоретические определения гарантий для гарантий депутатской деятельности. 1 [1Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. – Воронеж, 1982. – С. 245 ]
Правовой статус депутата – как пишет Витрук Н. В. , –является одним из специальных видов правового статуса гражданина, выступающего в качестве депутата, правовым модусом гражданина. 2 [2Витрук Н. В. О категории правового положения личности в социалистическом обществе. // Советское государство и право. - 1974. - №12. - С. 15]Этот специальный статус есть положение гражданина в обществе и государстве, связанное с особой (в отличие от общегражданской) его деятельностью, что регламентировано соответствующими специальными нормами. 3 [3 Сивов В. А. Статус советского депутата. — Л. , 1973. - С. 23] Не отрицая возможности подобного подхода в применении выработанного для структурных элементов общегражданского статуса понятийного аппарата, т. к. отдельное понятие может быть осмыслено только через включения его в уже сложившуюся систему представлений, следует учитывать два обстоятельства. Во-первых, и в общей теории права вопрос о понятии гарантий нельзя считать решенным окончательно, т. к. существующие определения не отражают ни сущности гарантий, ни их отличия от других правовых категорий. Во-вторых, теоретические исследования элементов правового статуса депутатов, строящиеся путем уподобления депутатских гарантий общегражданским без учета специфика объекта изучаемого явления, могут привести к искажению представления о нем. 1 [1 Витрук Н. В. Структура правового статуса депутата (вопросы теории), — в книге закон о статусе депутатов на практике, Ярославль, 1976. – С. 20. ] Слово гарантия (французское –обеспечить) означает ручательство, заверение, обеспечение. Таким образом, гарантия–это некоторое явление, обеспечивающее достижение определенного результата; это необходимая для реализации полномочий обстановка и специальный механизм, обеспечивающий беспрепятственное и эффективное участие народных представителей в осуществлении Верховной Радой своей компетенции. Именно обеспечение какого-либо отношения, процесса является основным целевым признаком понятия гарантий. 1 [1Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. — М. , 1978. – С. 8] Этот признак позволяет отличить данное правовое явление от других, таких как субъективное право, юридическая обязанность, ответственность, выделить его в самостоятельную категорию, ибо, если правовое явление не обеспечивает достижение цели, заложенной в сопрягаемом явлении, оно не может считаться гарантией.
Цель депутатских гарантий –беспрепятственное и эффективное осуществление прав и обязанностей народного представителя.
Гарантии определяют способ реализации заключенной в субъективном праве возможности поведения, условия и порядок реализации депутатских полномочий. Вот почему гарантии необходимы для беспрепятственной и эффективной деятельности депутатов, так как от них зависит конечный результат– успешное участие в управлении общенародным государством. К субъектам, обеспечивающим реализацию депутатских полномочий, относятся перечисленные в Закона “О статусе народного депутата Украины” государственные и общественные ораны, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, а также граждане. Их деятельность является процессуальным признаком понятия гарантий депутатских полномочий.
Материальным признаком понятия гарантий депутатской деятельности является то, что они содержатся в необходимой обстановке и закреплены в нормах права, воплощаются в актах применения и традициях работы.
Полномочия депутата начинаются со дня его избрания в Верховную Раду, и с этого момента начинают действовать такие гарантии, как депутатская неприкосновенность, охрана трудовых прав депутата, освобождение депутата от служебных обязанностей для выполнения депутатских полномочий. Таким образом, наличие событий или действий, с которыми нормы права связывают наступление юридических последствий, – обязанности определенного поведения соответствующих субъектов –указывает на период действия гарантий. Функционирование механизма гарантий начинается после наступления юридических фактов, определяющих условия предоставления депутатских полномочий, и заканчивается прекращением полномочий депутата, окончанием тех или иных событий и действий или достижением цели, заложенной в норме права о возможном или должном поведении депутата. Итак, анализ понятия гарантий деятельности народных депутатов позволяет выделить следующие признаки:
целевой –гарантии обеспечивают беспрепятственное и эффективное осуществление прав и обязанностей депутатов;
материальный –гарантии содержатся в необходимой для реализации депутатских полномочий социально-бытовой обстановке и закрепляются в нормах права, воплощаются в актах применения права, в обычаях и традициях работы;
процессуальный –гарантии обусловливаются деятельностью государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц, а также граждан; каузальный –гарантии функционируют после наступления юридических фактов, с которыми связывается приобретение депутатских полномочий, до достижения определенного, заранее предусмотренного результата.
Единство выделенных признаков характеризует гарантирующий механизм депутатской деятельности, представляющий собой обусловленную деятельностью государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц, а также граждан, систему взаимосвязанных средств (воздействующих после юридических фактов, с которыми связываются приобретения полномочий), с помощью которой обеспечивается беспрепятственное и эффективное осуществление прав и обязанностей народных депутатов.
Таким образом, гарантии деятельности народных депутатов –это необходимая для реализации полномочий обстановка и специальный механизм, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное участие народных представителей в осуществлении государственной власти, выражения воли и интересов народа. Предлагаемое определение не только помогает увидеть сущность гарантий депутатской деятельности, но и определить их место в структуре правового статуса депутата. 1 [1 Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. – М. , 1991. — С. 342] Целью гарантий депутатских полномочий является обеспечение воплощения в действительность данного возможного поведения народного представителя. В механизме гарантий поведение лица является пассивным фактором, т. к. действие механизма гарантий, в первую очередь определяется поведением обязанных субъектов.
Таким образом, можно утверждать, что полномочия депутатов и их гарантии –самостоятельные категории, отличие которых друг от друга позволяет лучше уяснить сущность политико-правового статуса народных представителей и оценить реальные возможности их участия в управлении государством.
Система гарантий депутатской деятельности.
Гарантии деятельности депутатов достаточно разнообразны, чтобы эффективно обеспечивать выполнение народными представителями своих функций. Для того чтобы полнее разобраться в понятии гарантий, изучить их структурные особенности, необходимо разделить их на определенные группы, классифицировать. В науке государственного права нет единого мнения по этому вопросу. Большинство авторов выделяют организационно-политические, правовые и материальные гарантии. А. А. Безуглов более обоснованно подразделяет гарантии на социально-экономические, политические, организационные и правовые [33 Безуглов А. А. Советский депутат. Государственно-правовой статус. — M. , 1971. – С. 146]. Некоторые авторы пытаются классифицировать гарантии по нескольким признакам. Л. А. Нудненко предлагает два критерия деления правовых гарантий: по назначению;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
