.
Однако, невключение соответствующих норм в новую редакцию Устава (Основного закона) автономного округа не умаляет прав общественных объединений на территории автономного округа. Данные права осуществляются в соответствии с федеральным законодательством, более того, законами автономного округа общественные объединения наделены дополнительными правами. Так, одним из участников отношений, регулируемых законодательством автономного округа о рыболовстве и ведении рыбного хозяйства на территории автономного округа признаны общественные объединения (в том числе объединения коренных малочисленных народов Севера), которые наделены правами по охране и использованию рыбохозяйственных ресурсов, сохранению и восстановлению качества рыбохозяйственных водоемов, проведению общественной экологической экспертизы [10Закон Ямало- Ненецкого автономного округа О ведении рыбного хозяйства в водоемах Ямало- Ненецкого автономного округа от 18 июня 1998 года № 18 // Сборник законов Ямало- Ненецкого автономного округа в области недропользования, землепользования и природоресурсного регулирования. - Салехард: Государственно-правовой отдел администрации Ямало- Ненецкого автономного округа, 1998. С. 31. ]
. Одна из статей закона “О ведении рыбного хозяйства в водоемах Ямало Ненецкого автономного округа” обязывает государственные органы учитывать предложения общественных объединений при осуществлении мероприятий по охране рыбных ресурсов. Окружной закон “О недрах и недропользовании” обязывает проводить согласование с общественными объединениями коренных малочисленных народов Севера при предоставлении земельных участков для недропользования. Закон “Об особо охраняемых природных территориях Ямало- Ненецкого автономного округа” установил следующие права общественных организаций: оказание содействия государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых территорий. Государственные органы при осуществлении этих мероприятий обязаны учитывать предложения общественных объединений. Общественные организации, их объединения при этом могут создавать общественные фонды поддержки государственных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий.
Можно и далее приводить подобные примеры из законодательства автономного округа (избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении и так далее), но считаем, что приведенных примеров достаточно для того, чтобы подчеркнуть роль общественных объединений в жизни автономного округа. “Присущий новой российской Конституции юридический тип миропонимания включает в себя в целом и юридическое понимание государства. В организационно- властном плане это нашло свое выражение в конституционном закреплении определенной системы разделения властей в рамках общей концепции российской правовой государственности” [11Правовое государство, личность, законность. / Коллектив авторов: В. С. Нерсесянц, Г. В. Мальцев, Н. В. Варламова, В. М. Постышев, Н. С. Соколова. - М. : Научно исследовательский институт правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии министерства юстиции РФ. 1997. С. 31. ]. Следует сказать, что и в Ямало- Ненецком автономном округе система разделения властей нашла свое законодательное закрепление в главном учредительном документе автономного округа- его Уставе. Статья 5 Устава (Основного закона) автономного округа гласит буквально следующее:
“Государственная власть в автономном округе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны при осуществлении своих полномочий.
Государственную власть в автономном округе осуществляют:
-законодательную власть - население автономного округа посредством окружного референдума и через законодательную (представительную) власть органов государственной власти автономного округа - Государственную Думу автономного округа;
-исполнительную власть - губернатор автономного округа и формируемый им орган исполнительной власти автономного округа;
-судебную власть - федеральные суды, суды автономного округа” [12См. : Устав (Основной закон) Ямало- Ненецкого автономного округа // Красный Север. 15 января 1999 года. Спецвыпуск. ].
Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в автономном округе в соответствующих главах Устава (Основного закона) автономного округа, определяющих статус и полномочия Государственной Думы автономного округа, губернатора автономного округа, судов на территории автономного округа, свидетельствует о закреплении российской модели конституционного устройства на уровне автономного округа. В этом наш автономный округ не одинок. Можно привести бесконечное множество примеров, когда субъекты России пошли по пути копирования федеральной модели Конституции, повторяя ее положения в своих уставах и конституциях. В качестве примера можно привести уставы Брянской области (Устав Брянской области от 26. 01. 96 г. № 7-3) и Алтайского края (Устав (Основной Закон) Алтайского края от 05. 06. 95г. № 3-ЗС). Нельзя не отметить это как положительную тенденцию. Данный факт может свидетельствовать о том, что субъекты Российской Федерации следуют в общем конституционном русле и не стремятся расшатывать пока еще не вполне прочные конституционные основы российской государственности.
Сущность ямальской модели разделения властей состоит в том, что данная система носит в целом несбалансированный и ассиметричный характер в пользу исполнительной власти, представленной в автономном округе губернатором, и ее доминирующей роли в общественной, политической и экономической жизни региона, с очевидной слабостью законодательной власти автономного округа. Так, статья Устава, устанавливающая основные полномочия Государственной Думы автономного округа не содержит в себе нормы, которая давала бы представительному органу государственной власти автономного округа право осуществлять контрольные функции за соблюдением окружного законодательства. Правда, в Устав включена статья, (ст. 47 “Контрольные полномочия Государственной Думы автономного округа”), которая в целях осуществления полномочий контроля за исполнением законодательства автономного округа и договоров, заключенных губернатором автономного округа от имени автономного округа, дает право Государственной Думе автономного округа направлять запросы по их выполнению в Уставный суд автономного округа, орган исполнительной власти автономного округа, органы местного самоуправления в автономном округе, организациям, независимо от их организационно-правовых форм, должностным лицам, общественным объединениям. Порядок осуществления контрольных полномочий Государственной Думой автономного округа в бюджетно-финансовой сфере устанавливается законом автономного округа. При этом следует учитывать, что закона автономного округа о порядке осуществления контрольных полномочий Государственной Думой автономного округа в бюджетно-финансовой сфере на сегодняшний день попросту не существует, и когда он появится также не известно, данное обстоятельство связано, прежде всего, с финансовым и экономическим кризисом, поразившим не только автономный округ, но и всю страну.
Что касается прочих возможностей осуществления контрольных функций представительным органом автономного округа, то указанная статья Устава не содержит в себе каких - либо упоминаний о том, посредством чего будут реализовываться функции контроля (разумеется, рассчитывать на действенность депутатских запросов в органы, указанные в статье 47 Устава не приходится), нет ссылок на то, что должны быть приняты соответствующие законы или иные нормативные правовые акты. Нет указание на то, что за непринятие мер по реализации запросов Государственной Думы автономного округа может быть установлена какая- либо ответственность (дисциплинарная или административная). Надежды на Уставный суд возлагать также не стоит, поскольку в автономном округе он до сих пор не сформирован, более того, не принят даже закон об этом суде, который является согласно действующему законодательству Российской Федерации единственным судом субъектов федерации. Поэтому, учитывая вышеизложенные факты, нельзя мириться с подобными пробелами в законодательстве автономного округа. В деле осуществления контроля за исполнением финансовых аспектов законодательства региона, Государственная Дума автономного округа могла бы опереться на Счетную палату автономного округа, закон о которой был принят в автономном округе еще в начале 1998 года, однако Счетная палата до сих пор не сформирована по банальной причине- отсутствия необходимых финансовых средств на ее содержание, несмотря на то, что по сути своей деятельности, палата призвана вскрывать злоупотребления и нарушения законодательства автономного округа, что могло бы послужить возврату незаконно истраченных денежных средств в окружной и местный бюджеты [13См. : Закон Ямало-Ненецкого автономного округа “О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа” от 18 июня 1998 г. N 31 // Красный Север. 1998. 3 июля. Спецвыпуск; Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. май № 5. ].
К ведению Государственной Думы автономного округа относится: - принятие Устава (Основного закона) автономного округа и внесение в него изменений и дополнений;
- назначение выборов в Государственную Думу автономного округа, а также выборов губернатора автономного округа;
- утверждение программ и планов социально-экономического развития автономного округа и отчетов об их исполнении;
- утверждение окружного бюджета и отчета о его исполнении;
- образование внебюджетных и валютных фондов автономного округа; - установление и отмена налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей, а также порядка их взимания в пределах компетенции автономного округа; - определение порядка распоряжения и управления государственной собственностью автономного округа, передачи объектов государственной собственности автономного округа в муниципальную, а также порядка приватизации различных категорий ее объектов;
- принятие решения о выпуске ценных окружных бумаг под обязательства окружного бюджета;
- решение вопросов административно -территориального устройства автономного округа;
- толкование Устава (Основного закона) и законов автономного округа; - назначение половины членов избирательной комиссии автономного округа; - согласование назначения судей федеральных судов;
- определение порядка назначения (избрания) мировых судей;
- утверждение договоров с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров о международных и внешнеэкономических связях автономного округа; - установление ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов автономного округа;
- осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления;
- установление порядка представления и изъятия земельных участков под объекты федерального и окружного значения, порядка использования природных ресурсов, охраны объектов природы и культурного наследия окружного значения; - назначение окружного референдума;
- в порядке законодательной инициативы внесение проектов федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; - установление наград автономного округа;
- осуществление правового регулирования охраны историко-археологических, культурных памятников, уникальных природо-ландшафтных комплексов на территории автономного округа и особо охраняемых природных территорий; - формирование Уставного суда автономного округа;
- образование Счетной палаты автономного округа.
Губернатор является главой исполнительной власти на территории автономного округа- высшим должностным лицом автономного округа, формирует и возглавляет орган исполнительной власти автономного округа и несет всю полноту ответственности за его деятельность в соответствии с федеральными законами и законами автономного округа.
Устав и законодательство автономного округа наделяет губернатора автономного округа широкими полномочиями (ст. 53 Устава), которые охватывают почти все сферы и направления организации и осуществления государственной власти на территории автономного округа.
Среди основных его полномочий можно перечислить следующие:
-осуществление мер по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
-обеспечение территориальной целостности автономного округа; -ведение переговоров и подписание договоров от имени автономного округа; -формирование и упразднение постоянных представительств;
-осуществление законодательной инициативы в Государственной Думе автономного округа;
-внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проектов указов, постановлений и распоряжений;
-представление Государственной Думе автономного округа проекта окружного бюджета, отчетов по его исполнению;
-внесение на утверждение Государственной Думы автономного округа программы социально-экономического развития автономного округа, представление информации об их исполнении;
-представление Государственной Думе автономного округа заключений на проекты законов автономного округа о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств автономного округа, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет окружного бюджета;
-подписание и обнародование законов, отклонение принятых Государственной Думой автономного округа законов и внесение их на повторное рассмотрение; -принятие решений о проведении окружного референдума;
-назначение половины членов избирательной комиссии автономного округа; -награждение окружными наградами;
-назначение и освобождение вице-губернатора автономного округа; -осуществление функций распорядителя кредитов при исполнении окружного бюджета, ;
-распоряжение средствами губернаторских фондов;
-обращение к населению и Государственной Думе автономного округа с ежегодным посланием.
Статус Губернатора должен устанавливаться особым законом автономного округа. Хотя формально, как закреплено в Уставе (Основном законе) автономного округа (ст. 49), систему исполнительной власти автономного округа составляют: Губернатор и орган исполнительной власти (администрация) автономного округа, ни в Уставе, ни в действующих окружных законах не предусмотрена какая - либо самостоятельная роль данного органа. Как показывает анализ, в Уставе нет даже указания о необходимости принятия соответствующего закона, который бы устанавливал общие принципы формирования и деятельности администрации и ее территориальных органов, полномочия, схему управления автономным округом и так далее.
В обязанности губернатора автономного округа, как гаранта соблюдения законности на территории автономного округа, входят обязанности по принятию мер по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, определения основных направлений политики развития автономного округа, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти автономного округа и органов местного самоуправления. Кроме того, в обязанности губернатора автономного округа вменено представление региона в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в отношениях с Российской Федерацией и органами исполнительной власти других субъектов Российской Федерации, с официальными представителями иностранных государств [14См. : Статья 50 Устава (Основного закона) Ямало- Ненецкого автономного округа // Красный Север. 15 января 1999 года. Спецвыпуск. ]
.
Учредительный закон автономного округа (его Устав) предусматривает систему сдержек для исполнительной власти, в частности, это заключается в том, что все основные полномочия исполнительной власти должны осуществляться в пределах, установленных Уставом (Основным законом) автономного округа. Однако, для распространения всемогущества исполнительной власти оставлена лазейка, так абзац 22 статьи 53 Устава указывает на то, что Губернатор автономного округа может приобретать дополнительные, к установленным Уставом, полномочия, если они возложены на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами автономного округа, а также соответствующими договорами и соглашениями. Фактически, допускается возможность перераспределения властных полномочий путем принятия законов автономного округа, для которых, в отличие от Устава, устанавливается иная, более простая процедура принятия. Другим противовесом всевластия исполнительной власти служит норма статьи 50 Устава (Основного закона) автономного округа о том, что полномочия Губернатора автономного округа не могут быть использованы для изменения конституционного статуса автономного округа.
В случае, если глава исполнительной власти автономного округа нарушает законодательство автономного округа, его Устав или федеральную Конституцию, федеральные законы к нему может быть применена процедура отрешения от должности (по аналогии с американской Конституцией- импичмент). [15 См. : Там же. Статья 54. ]Отрешение от должности губернатора автономного округа производится Государственной Думой автономного округа на основании решения суда. Допускаются и иные случаи досрочного прекращения исполнения полномочий, губернатор автономного округа досрочно прекращает исполнение полномочий в случаях:
-отставки по его письменному заявлению;
-утраты гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства;
-признания его недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; -отзыва населением автономного округа;
-вступления в законную силу обвинительного уголовного приговора суда; -смерти или объявления безвестно отсутствующим.
В случае добровольного сложения с себя обязанностей, губернатор автономного округа направляет соответствующее заявление в Государственную Думу автономного округа. Полномочия губернатора автономного округа прекращаются с момента принятия Государственной Думой автономного округа постановления о его отставке.
Выборы нового губернатора автономного округа, при сложении им с себя полномочий и в других случаях отставки, производятся не позднее 3 месяцев со дня прекращения полномочий по постановлению Государственной Думы автономного округа.
Губернатор автономного округа обладает широкими решающими полномочиями в сфере исполнительной власти на территории автономного округа как в целом, так и в вопросе формирования и отставки органа исполнительной власти автономного округа (администрации). Из содержания и характера уставной регламентации полномочий губернатора автономного округа можно сделать вывод о том, что губернаторская власть включает в себя весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти на территории автономного округа.
