2. Федерализм в Российской Федерации
Начиная с брежневских времен, российская цивилизация вступила согласно “теории цивилизаций” А. Тойнби и О. Шпенглера, других философов в фазу надлома [29См. см. : Тойнби А. Постижение истории: Сборник. - М. : 1996. С. 250- 251. ; Шпенглер О. Закат Европы. Очерки морфологии мировой истории. - М. : 1993. ] . Виновата в этом, прежде всего, политическая элита страны, которая не смогла и до сих пор не может творчески ответить на вызов, брошенный историей. После развала СССР, Россия до сих пор борется против превращения ее в конфедерацию. В Российской Федерации до сих пор нет сильной и эффективной центральной власти, прежде всего дееспособной исполнительной власти, нет оптимальной модели государственного устройства.
С начала 90-х годов страна постоянно находится в стадии преодоления национальных, экономических, геополитических и иных угроз, что не дает ей возможность уделить больше времени на укрепление государственной власти. В 1985 году к власти в стране пришел М. С. Горбачев, который, пользуясь поддержкой общества, начал реформировать социализм, в том числе и осуществлять переход от авторитарного советского федерализма к новым формам государственного строительства. Однако провозглашенные лозунги не подкреплялись реальными делами. Горбачевская верхушка попусту теряла время, в основном занимаясь интригами и дележом власти. Лимит народного доверия был исчерпан, Горбачев был, таким образом, обречен на поражение, поскольку еще Н. Маккиавелли писал, что “.... плох тот государь, который не может воспользоваться благом выигранного времени” [30Н. Маккиавели Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. - С-Пб. : “Азбука”. 1997. С. 122. ].
С 1988 года обстановка в стране стала меняться, чем незамедлительно воспользовались националисты и сепаратисты всех мастей, многие из лозунгов которых стали браться на вооружение официальными властями союзных республик и автономий бывшего СССР, кроме того, у них находились высокие покровители как в Москве, так и за рубежом, которые преследовали свои интересы. Важным шагом на пути к развалу СССР стала, разгоравшаяся в 1989 году, борьба между союзным центром и руководством РСФСР. 26 апреля 1989 года Верховным Советом СССР был принят закон “О разграничении полномочий между Союзом СССР и субъектами федерации”, согласно которому автономные и союзные республики рассматривались в качестве равноправных субъектов СССР. Этот закон, по сути дела, уравнял автономные республики в составе союзных с союзными республиками бывшего СССР и был, прежде всего, направлен против РСФСР и ее тогдашнего руководства, поскольку, в случае реализации указанного закона, из- под юрисдикции РСФСР уходили значительные территориальные и материальные ресурсы, появлялся рычаг управления строптивыми российскими “суверенитетчиками” [31Закон СССР О разграничении полномочий между Союзом СССР и субъектами федерации // ВС НД СССР и ВС СССР. № 19, 19 мая 1990 г. , С. 429- 433. ] Ответным ходом стало заявление Ельцина: “возьмите суверенитета сколько проглотите” [32См. : Выступление Б. Ельцина на встрече с общественностью Уфы. Советская Башкирия. 1990. 14 августа. ]
.
После августовского “путча”, Россия стала пожинать плоды своей недальновидной политики. Чтобы сгладить сепаратистские процессы в национальных республиках российское руководство пошло на заключение Федеративного договора и договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, ставя, таким образом, в приниженное положение края и области России и проявляя слабость государственной власти [33Федеративный договор // Конституция (Основной Закон) Российской Федерации России. - М. : Известия, 1993. С. 93. ]
.
Слабость государственной власти обусловлена и кризисом законности. Современное российское государство не обустроило единого правового пространства. Наиболее характерные признаки этого- принятие органами государственной власти субъектов федерации законодательных актов, которые противоречат конституции Российской Федерации и федеральным законам, в определенном смысле это является правовым фундаментом дальнейшей конфедерализации, а в некоторых случаях и сепаратизма. В качестве примеров можно привести Конституции Тувы, Якутии, Татарии и некоторых других субъектов Российской Федерации, где провозглашается верховенство законодательства этих субъектов над федеральным. Это обстоятельство приводит к полному отрицанию федерального законодательства и правовому нигилизму. Что же такое на самом деле - федерализм ? Об этом лучше всего скажет научное определение: “Федерализм- форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территории субъектов федерации; субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией; каждый субъект имеет свои правовую и судебную системы” [34 Федерализм: Энциклопедический словарь. - М. : ИНФРА-М, 1997. С. 244. ]. Формы федерации отражают изменения взаимоотношений властных структур различных уровней в рамках общих принципов.
В процессе развития, формы Федерализма постоянно меняются, отражая разные варианты взаимоотношений между центром и регионами.
Авторы называют 3 основные формы федерации: договорная, кооперативная и централистская.
В задачу данного опуса не входит подробное описание всех существующих форм федерализма, в том числе и вышеперечисленных, однако, исходя из Конституции России, можно предположить, что в нашей стране провозглашена централистская форма Федерализма. Концепция централистской формы Федерализма основывается на том, что политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями общефедеральных органов государственной власти [35Федерализм: Энциклопедический словарь. - М. : ИНФРА-М, 1997. С. 246. ] .
Федеративное устройство России закреплено в Главе 3 Конституции России, где сказано, что наша страна является федерацией, там же определено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности, единстве государственного управления, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на равноправии субъектов Российской Федерации в отношениях между собой и в отношениях с Российской Федерацией. Однако декларируемое равноправие существует только на бумаге, на которой напечатана Конституция. Особенно характерно это проявляется в экономической сфере. Возник, так называемый, бюджетный сепаратизм, когда некоторые национальные республики в одностороннем порядке вводят одноканальную систему сбора и перечисления налогов в федеральный бюджет и наносит огромный ущерб экономике страны. Не перечисляя налоги в центр, данные регионы не участвуют в общефедеральных программах и расходах: на содержание армии, социальные выплаты, зарплату бюджетников, поддержку депрессивных регионов, при всем при том, они не отказываются принимать трансферты из федеральной казны, по- сути дела, за счет других, более законопослушных субъектов федерации . Таким образом, республики взваливают всю ношу по содержанию общего государства на остальные регионы, которые не имеют счастья относиться к национальным республикам. Так, например, в 1995 году Якутия перечислила в федеральный бюджет только 0, 5 % от собранных на ее территории налогов, в то время как Москва -45, 6 % [36А. Н. Аринин Проблемы развития российской государственности в конце 20 века // Федерализм власти и власть федерализма. - М. : ТОО “ИнтелТех”, 1997. С. 61. ]. Такое положение не может устраивать государственно-территориальные образования (края и области, города федерального значения) и национально- территориальные образования (автономные округа, автономную область) в составе Российской Федерации, которые фактически ставятся в приниженное положение по отношению к национальным республикам. В 92-93 г. г. уже были стихийные попытки уравнять статус краев и областей с национальными республиками, апофеозом которых стало провозглашение Уральской республики. Эти идеи пока отложены, но может наступить момент и их снова извлекут из “сундуков” истории.
Похоже, в настоящее время центральная власть начала как- то понимать опасность дискриминации краев и областей, ярким доказательством чему служит подписание Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Свердловской областью и Российской Федерацией 12 января 1996 года [37См. : Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Свердловской областью и Российской Федерацией. Российские вести N 16, 26 января 1996. ] . Затем последовали и другие договоры.
Однако, если исходить из смысла концепции централистской формы Федерализма, то становится очевидным вред, который наносит практика заключения договоров между “целым” (федерацией) и “частями” (субъектами федерации). Договор предполагает равенство между субъектами (участниками) договорных отношений. Когда Российская Федерация как суверенное государство заключает договор с другим суверенным государством- это понятно, когда один субъект федерации заключает договор с другим субъектом федерации- это тоже понятно, так как в обоих случаях договариваются равные. Но в случае заключения договора между федерацией и ее субъектом равенства нет и быть не может. Россия и ее провинции, априори, не являются равными субъектами, слишком разные “весовые категории”. Еще раз следует напомнить принцип централистского Федерализма: “политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями общефедеральных органов государственной власти”. Можно объяснить этот принцип следующим образом: органам государственной власти Российской Федерации следовало бы передавать субъектам федерации часть своих полномочий, которые находятся в соответствии с Конституцией России в ее исключительном ведении или совместном ведении с субъектами федерации, путем принятия соответствующих законов. В этом случае продекларированное равенство между субъектами Российской Федерации было бы реально соблюдено и угроза конфедерализации, отчасти, отошла бы на задний план.
Однако и до настоящего времени Москва продолжает играть в опасные игры со своими регионами. Ярким примером тому может служить, развернутая в недавнем прошлом, шумная пропагандистская компания по принятию земельного закона в Саратовской области, допускающего продажу сельскохозяйственных угодий, что в настоящее время не разрешает делать Земельный кодекс РСФСР 1991 года, который действует и поныне [38См. : Земельный кодекс Российской Федерации: Книга 1 из серии “Кодексы РФ” / приложение к журналу “Юридический бюллетень предпринимателя” . - М. : АО “Бизнес школа “Интел- Синтез”, 1997. ]. Компания получила дальнейшее продолжение в заявлении президента Татарии Шаймиева. Сей государственный муж намекнул, что в его республике будет принят земельный кодекс и в дальнейшем там постараются обходиться в решении земельных вопросов без участия Москвы, в том числе и в вопросах приватизации земли с участием иностранных инвесторов. Данная ситуация могла возникнуть только в ходе перманентного противостояния между законодательной и исполнительной ветвями власти России, на сей раз по вопросу о принятии нового земельного кодекса Российской Федерации, и, по сути дела, была инспирирована исполнительной властью Российской Федерации, которую олицетворяют собой президент и правительство (следует напомнить, что и Аяцков- губернатор Саратовской области и Шаймиев- президент Татарии входят или входили в проправительственное движение “Наш дом- Россия”, ныне благополучно почившее “в бозе”). Подобные действия ведут к ослаблению, и без того слабой, государственной власти в стране, нарушению федерализма.
Федерализм невозможен без федерализма бюджетного, который должен представлять собой многоуровневую бюджетную систему государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним Конституцией России и федеральными законами бюджетных полномочий, основанных на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. При бюджетном федерализме функционирование бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах: Равноправие всех субъектов федерации в финансовых взаимоотношениях с центром при соблюдении федерального законодательства;
Разграничение сфер деятельности и финансовой ответственности между федеральным центром и субъектами федерации, разграничение сфер финансирования расходов за счет того или иного бюджета;
Обладание самостоятельными доходными источниками и правом самостоятельно направлять бюджетные средства на те или иные цели [39 См. : Федерализм: Энциклопедический словарь. - М. : ИНФРА-М, 1997. С. 251- 253]. Основу бюджетного федерализма должно составлять конституционное разграничение бюджетных полномочий между центром и провинциями.
Сложность здесь представляет то, что распределение финансово –налоговых полномочий может не совпадать с требованием - обеспечить необходимые доходы для финансирования закрепленных предметов или сфер ведения органов государственной власти субъектов федерации. С другой стороны, может иметь место неравномерное распределение доходной базы по регионам и территориям федерации. Соответственно различен и доходный потенциал. Данный дисбаланс органы государственной власти Российской Федерации обязаны регулировать с помощью различных механизмов, которые должны обладать определенной эффективностью, чтобы сглаживать противоречия внутри федерации, в данных отношениях -все субъекты федерации должны быть предельно равны в отношениях между собой и с федеральным центром без разделения на “чистых” и “нечистых”.
3. Правовой статус Ямала в рамках Российской Федерации
Статья 5 Конституции Российской Федерации гласит о том, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Статья 65 перечисляет все субъекты Российской Федерации, что не случайно. Перечисление каждого из субъектов служит для подчеркивания их равноправия [40Конституция Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Общ. Ред. Ю. В. Кудрявцев. М. : Фонд “Правовая культура”, 1996. С. 30, 274-275. ]
.
Исходя из этих положений, можно предположить, что все субъекты Российской Федерации являются носителями государственной власти и имеют равные права. В России имеется 89 субъектов, которые различаются по численности населения, площади территории, объему запасов полезных ископаемых, однако это не должно влиять на конституционно-правовой статус субъекта федерации. Статья 66 Конституции Российской Федерации говорит о том, что статус субъекта федерации определяется его уставом (конституцией), то есть субъекты Российской Федерации обладают элементами учредительной власти. Поэтому статус субъекта определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и его уставом (конституцией).
Статья 1 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа гласит, что “Ямало-Ненецкий автономный округ - государственно- территориальное образование и в соответствии со статьями 5 и 65 Конституции Российской Федерации является равноправным субъектом Российской Федерации” [41Устав (Основной закон) Ямало- Ненецкого автономного округа. Красный Север. 15 января 1999 года. Спецвыпуск. ]
, этим автономный округ подтвердил свой статус равноправного субъекта Российской Федерации, установленный Конституцией Российской Федерации. Законодатель посчитал возможным уделить особое внимание автономным округам. Все та же статья 66 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов федеральными законами [42Конституция Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Общ. Ред. Ю. В. Кудрявцев. М. : Фонд “Правовая культура”, 1996. С. 277. ]. С автономной областью все понятно - она находится в составе Российской Федерации, а вот 9 из 10 существующих автономных округов в настоящее время находятся в составе различных краев и областей. Чукотский автономный округ выделился из состава Магаданской области в 1992 году на основании закона Российской Федерации, конституционность его выхода из состава области подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации [43См. см. : Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 года О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 года По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, N 2-3, 1994 год. ]. Законов, регулирующих статус остальных автономных округов пока не существует, поэтому статус автономных округов должен регулироваться в соответствии с частью 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации уставами автономных округов, а отношения с областями, краями, в состав, которых входят, или пока входят, автономные округа, должен регулироваться договорами между органами государственной власти области, края и автономного округа в соответствии с частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Статус Ямало-Ненецкого автономного округа установлен Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации, заключены ряд договоров с Тюменской областью, в которую он номинально входит, однако основополагающего договора о разграничении полномочий с Тюменской областью до сих пор не существует, хотя и не по вине Ямала. Одной из причин послужило и наделавшее много шума июльское 1997 года Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд дал довольно замысловатое толкование, простым, казалось бы, и понятным, нормам части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, не отрицая, вроде бы, прав автономного округа на выход из состава области, но в то же время, распространяя юрисдикцию органов государственной власти Тюменской области на территорию Ямало-Ненецкого автономного округа, чего они собственно и добивались [44Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области от 14 июля 1997 года № 12-П. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, N 5, 1997 год. ]. Хотя в настоящий момент, после выборов в Тюменскую областную думу в 1998 году, в том числе и на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, отношения между двумя субъектами федерации вошли в новую, более спокойную фазу (была принята новая редакция ямальского Устава, с учетом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации), однако это, со всей очевидностью, показало, что в Российской Федерации существуют федеративные отношения, далекие от тех, которые закреплены в положениях Конституции Российской Федерации.
В связи с этим, можно выделить по убывающей несколько категорий субъектов Российской Федерации, формально обладающих равным статусом: 1. национальные республики-образования, обладающие самым высоким статусом среди остальных субъектов Российской Федерации, причем статус этот неформален и не закреплен Конституцией РФ, это скорее является их привилегией; 2. края и области;
3. города федерального значения, совмещающие статус субъекта федерации со статусом муниципального образования;
4. автономная область - “экзотический плод “дружбы народов”; 5. автономные округа.
Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку автономные округа, в свою очередь, делятся на те, которые входят непосредственно в состав Российской Федерации и те, которые входят в нее посредством вхождения в состав какого-либо субъекта Российской Федерации. Все перечисленные категории субъектов федерации отличаются разным объемом прав и обязанностей, разным объемом возможностей, несмотря на продекларированное в Конституции Российской Федерации равенство.
Особенно любимыми у федерального центра являются национальные республики, будет простительно привести аллегорию, сравнив республики с птенцом кукушки, которого приемные родители выкармливают в ущерб родным детям, и, который их затем самих выкинет из гнезда. Федеральному центру следует об этом всегда помнить, так как власти республик всегда имеют, определенны крен в сторону сепаратизма по отношению к центру, несправедливо по отношению к остальным или незаконно полученные ими льготы и привилегии они могут гипотетически использовать на укрепление своей собственной государственности, чтобы в последующем открыто заявить о своем независимом суверенном статусе от Российской Федерации. Именно от вольного отношения к Конституции РФ со стороны некоторых республик РФ и потакания такому правому беспределу со стороны центральной власти возникает реальная угроза самому существованию России как государства, а не от мнимого “сепаратизма” Ямала как утверждают многие ангажированные средства массовой информации, освещающие конфликт между Тюменской областью, Ямало- Ненецким и Ханты- Мансийским автономными округами.
Хотелось бы, все- таки, чтобы центр ставил в равные условия все регионы России как в экономическом, так и в политическом плане в соответствие с федеральной конституцией.
4. Перспективы развития Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации
В силу объективных причин процесс формирования федеративного правового государства в нашей стране займет еще длительное время, в течении которого должны быть созданы необходимые условия для его построения. Суть формирования данных условий заключается в создании сильных правовых институтов государства, как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов. Этот процесс уже идет с помощью двусторонних договоров, хотя выше уже отмечался недостаток договорного пути разграничения полномочий.
Российский федерализм должен заключаться еще и в его законодательном оформлении. Должна быть решена проблема несоответствия конституций и уставов некоторых субъектов Российской Федерации Конституции России как непременное условие формирования федерализма в России. Конституции республик и уставы иных субъектов федерации, противоречащие Конституции России должны быть приведены в соответствие с Основным Законом Российского государства.
В Ямало-Ненецком автономном округе давно делаются шаги в сторону укрепления правовой федерации. Сформирована дееспособная законодательная и исполнительная власть, пользующаяся поддержкой населения округа, что показали выборы губернатора и думы автономного округа в 1996 году.
За четыре прошедших года практически удалось завершить процесс оформления законодательной системы автономного округа. Как положительный момент следует отметить, что за это время было принято более 130 законов, регулирующих различные сферы общественной жизни и хозяйственной деятельности на территории автономного округа.
Был принят пакет законов, обеспечивающих гарантии социально не защищенных групп населения округа, пакет законов, регулирующих недропользование на территории округа, отношений собственности, охраны окружающей природной среды, местного самоуправления.
В Ямало-Ненецком автономном округе добывается около 89 % газа и 11 % нефти страны, но было бы непростительной ошибкой связывать все надежды и перспективы на развитие округа только на нефть и газ [45А. Н. Аринин Проблемы развития российской государственности в конце 20 века // Федерализм власти и власть федерализма. - М. : ТОО “ИнтелТех”, 1997. С. 45. ]. Углеводородное сырье относится к исчерпаемым невозобновимым природным ресурсам, что означает только одно - рано или поздно их запасы кончатся, и тогда автономный округ может остаться у разбитого корыта.
Чтобы такого не произошло необходимо делать опору на разные отрасли экономики: развивать добычу твердых полезных ископаемых, которыми так богат автономный округ, существующую в настоящее время в округе перерабатывающую промышленность, прежде всего, нефте-газохимическую, основное внимание нужно обратить на традиционные для Ямала отрасли: добычу и переработку рыбы, оленеводство, заготовку даров природы, лесную промышленность, сельское хозяйство, традиционные народные промыслы, добычу пушнины. Большие перспективы имеет развитие туризма, особенно иностранного, правда, пока, этому не уделяется достаточного внимания (сказывается отсутствие инвестиций в данную отрасль). Нефть, газ, минералы иссякнут и Ямалу придется повернуться лицом к тому, чем он занимался на протяжении веков, а для этого, за оставшийся период времени необходимо сделать традиционные отрасли хозяйствования конкурентоспособными. Для этого нужны “живые” деньги - “кровь” экономики, которые могут дать только инвестиции. Инвесторы нуждаются в правовом регламентировании вложения денег в экономику округа, гарантии сохранности и возврата вложенных средств. Нельзя сказать, что для этого ничего не делается, в 1998 году для этого в автономном округе принят соответствующий закон об инвестициях. Экономика автономного округа нуждается в передовых технологиях и научно-технических разработках, для этого следует развивать прикладную науку в округе. В целях развития новых технологий и поддержки науки в автономном округе принят закон об инновационной деятельности, к которому уже готовятся, в его развитие, новые окружные законы и иные нормативные правовые акты. Необходим как воздух также фонд будущих поколений по примеру зарубежных арктических стран, который можно было бы пополнять за счет средств от добычи углеводородного сырья, которые впоследствии пригодятся для развития народного хозяйства, восстановления природы, поддержки коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей.
Несмотря на трудности, общие для всей страны, политическая, экономическая и социальная обстановка позволяет ямальцам с оправданным оптимизмом заглядывать в следующее столетие и тысячелетие.
Заключение
Обобщая вышесказанное, можно сделать следующие выводы:
Для достижения истинного федерализма России и ее субъектам необходимо решить следующие задачи:
защита прав человека независимо от принадлежности его к той или иной нации, социальной группе или политической партии, проживания в том или ином регионе страны;
создание стабильной и здоровой экономики;
создание сильной федеральной власти, совершенствование системы права, подконтрольность власти народу;
установление равноправия всех субъектов федерации;
осознание федерализма как одной из составляющей национальной идеи государства российского;
развитие реального местного самоуправления во всех его формах и проявлениях; национально-культурная, а не национально-территориальная автономия для национальных меньшинств;
формирование гражданского общества;
обретение самоидентичности русской цивилизации в этом мире. Не исключено, что при соблюдении этих условий возможно достижение достойного уровня развития нашей страны как правового социального федеративного государства уже в первые десятилетия двадцать первого века.
