К сожалению, в Уставе автономного округа не закреплено право на законодательную инициативу для общественных объединений, как это сделано, например, в Конституции Татарстана, отказано в праве законодательной инициативы и населению автономного округа ( в Уставе не предусмотрено положение, согласно которому, группа граждан в установленном количестве могла бы внести на рассмотрение представительного органа власти автономного округа соответствующий законопроект). Если посмотреть по другим субъектам федерации, то, в частности, Устав Алтайского края в статье 58 предусматривает право жителей края на осуществление законодательной народной инициативы путем подачи ходатайства, поддержанного не менее, чем 35 тысячами избирателей.
Другим недостатком Устава автономного округа, по нашему мнению, является тот факт, что субъекты права законодательной инициативы, за исключением губернатора автономного округа, комитетов и депутатов Государственной Думы автономного округа, имеют право вносить законопроекты только по вопросам своего ведения. Опять можно сослаться на опыт Алтайского края, там все субъекты законодательной инициативы обладают равными правами [22 См. : Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 года № 3- ЗС. ]. Кроме того, много проблем в законотворческом процессе автономного округа проистекает от того, что, по непонятным причинам, не принимается закон о правотворчестве (законотворчестве).
Процесс законотворчества, в настоящее время, регламентируется устаревшим положением Государственной Думы автономного округа о нормотворчестве 1994 года, Регламентом Государственной Думы и инструкцией по делопроизводству администрации автономного округа, которые во многом противоречат друг другу и трактуют одинаковые вопросы по разному. Закон о правотворчестве (законотворчестве) в автономном округе решил бы многие проблемы: установил бы единообразие осуществления законотворческого процесса для всех его участников, ввел бы процедуры, необходимые для реализации права законодательной инициативы, помог бы формированию механизма реализации права законодательной инициативы для всех участников процесса.
Почему этому следует уделить внимание? Ответом будет та, реально сложившаяся ситуация в автономном округе, когда механизм реализации законодательной инициативы установлен только для депутатов и комитетов Государственной Думы автономного округа (Регламент Государственной Думы) и губернатора автономного округа (Регламент и инструкция по делопроизводству). Остальные участники (прокуратура, суд, арбитражный суд, избирательная комиссия автономного округа) лишены возможности реализовать свое право на практике, потому что не установлен механизм. В настоящее время они вынуждены действовать через губернатора автономного округа, что ведет, фактически, к тому, что губернатор становится единственным обладателем права законодательной инициативы (поскольку депутаты и комитеты Государственной Думы автономного округа редко и довольно неохотно вносят законопроекты на рассмотрение законодательного органа), “приватизируя” тем самым, хотя и не по своей воле, права других субъектов этого права. Что касается органов местного самоуправления, то Регламент Государственной Думы весьма невнятно прописывает процедуру их участия в законотворческом процессе и поэтому, они также вынуждены осуществлять законодательную инициативу через губернатора автономного округа, как получилось, например, с проектом Закона автономного округа “Об образовании”.
Причина подобных явлений лежит в том, что нет законодательного регулирования процесса законотворчества; Регламент Государственной Думы и инструкция по делопроизводству администрации автономного округа являются внутренними документами данных органов государственной власти автономного округа и не могут всесторонне охватить все ньюансы законотворчества. Что касается того, что депутаты Государственной Думы автономного округа редко пользуются правом законодательной инициативы, то ответ заключается в том, что у них нет ни материальных, ни чисто технических возможностей подготовить качественный законопроект. Ведь для разработки законопроектов необходимы значительные материальные средства, которые находятся не в распоряжении Государственной Думы, а у администрации автономного округа, привлечение научных работников и специалистов, значительных сил аппарата Государственной Думы автономного округа. Всех этих возможностей депутаты и комитеты Государственной Думы автономного округа лишены. Необходимо отметить, что у комитетов Государственной Думы автономного округа даже нет своих, пусть небольших, аппаратов, функционирует только общий аппарат Думы, подчиняющийся начальнику аппарата и председателю Думы, который работает параллельно с комитетами Государственной Думы автономного округа, также как и они, рассматривая поступающие законопроекты, у депутатов нет даже своих помощников, которые бы помогали им в осуществлении законотворческого процесса.
Нельзя признать подобное положение нормальным, однако так сложилось с самого начала, с принятия первых законов автономного округа, в отличии от, скажем, наших соседей - Ханты- Мансийского автономного округа и Тюменской области, где законотворчество протекает в более привычных рамках и представительные органы данных субъектов играют более весомую роль в законотворчестве. Основную роль в законотворческом процессе автономного округа занимает губернатор автономного округа. Губернатор автономного округа реализует право законодательной инициативы через специально для этого созданный орган, играющий важную роль - государственно- правовой отдел.
В государственно- правовой отдел стекаются все законопроекты и законопредложения, поправки и замечания к проектам законов и законам автономного округа от заинтересованных структурных подразделений администрации автономного округа, по которым организуется соответствующая работа. Только после заключения отдела, законопроект может быть внесен на рассмотрение Государственной Думы автономного округа. Государственно- правовой отдел же готовит и отрицательное заключение губернатора автономного округа на принятый закон автономного округа, в случае его несоответствия федеральному или окружному законодательству, к счастью, такие отрицательные заключения губернатора можно пересчитать по пальцам одной руки, что свидетельствует о том, что законотворчество в автономном округе находится в конституционных и законодательных рамках.
Сюда же поступают на доработку законопроекты, принятые в каком- либо из чтений Государственной Думой автономного округа.
Государственно- правовой отдел занимается разработкой и обобщением замечаний и предложений от структур администрации автономного округа к проектам федеральных законов и иных федеральных нормативных актов. Начальник отдела, в обязательном порядке, присутствует на заседаниях Государственной Думы автономного округа, принимает участие в депутатских слушаниях по законопроектам, он же организует научную и правовую экспертизу законопроектов и законов автономного округа. К сожалению, следует отметить, что на государственно- правовой отдел возлагают задачи, зачастую, не связанные с законотворческим процессом, которые отрывают и отвлекают от непосредственной деятельности, но которые отдел вынужден выполнять ввиду нехватки квалифицированных специалистов (юристов) в остальных структурных подразделениях администрации.
Государственно- правовой отдел или департамент общей политики, в состав которого он входит, подбирает квалифицированных разработчиков (научно исследовательские учреждения, некоммерческие организации, учебные заведения, физических лиц) законопроектов для осуществления права законодательной инициативы губернатора автономного округа и подготавливают договоры на проведение научно- исследовательских работ, заключаемые между губернатором и разработчиками.
На цели проведения фундаментальных исследований и содействия научно техническому прогрессу в окружном бюджете отдельной строкой предусмотрены средства, на 1999 год они составляют 57575 тыс. руб. , из них, расходы на разработку нормативных правовых актов составляют 30807 тыс. руб [23См. : Закон Ямало- Ненецкого автономного округа “Об окружном бюджете на 1999 год” от 21 декабря 1998года № 48-ЗАО. ]
. Однако в реальности не все так благополучно, если посмотреть динамику исполнения окружного бюджета за ряд предыдущих лет в части расходов на законотворчество, то бросается в глаза факт недофинансирования данной сферы. Так в 1997 году на разработку нормативных правовых актов автономного округа в окружном бюджете выделялось 31928 тыс. руб. однако реально было получено только 8073 тыс. руб. , что составило только 25, 3 % от предусмотренной суммы [24См. см. : Законы Ямало- Ненецкого автономного округа “Об окружном бюджете на 1997 год” от 8 декабря 1997 года № 52 и “Об утверждении отчета об исполнении окружного бюджета за 1997 год” от 18 июня 1998 года № 32 // Красный Север. 1997. 26 декабря. Спецвыпуск; Красный Север. 1998. 3 июля. Спецвыпуск. ] . В 1998 году на фундаментальные исследования, в целом, выделялось 57229 тыс. руб. , а, в частности, на разработку нормативных правовых актов- 28688 тыс. руб. По данным на первое полугодие 1998 года данная строка бюджета в целом (в том числе разработка нормативных правовых актов) профинансирована всего на 13 %, что составило 7317 тыс. руб. [25См. см. : Законы Ямало- Ненецкого автономного округа “Об окружном бюджете на 1998 год” от 8 декабря 1997 года № 52 и “Об утверждении отчета об исполнении окружного бюджета за 1 полугодие 1998 года” от 6 октября 1998 года № 39. // Красный Север. 1997. 26 декабря. Спецвыпуск. ; Красный Север. 1998. Сентябрь. Спецвыпуск. ]. Подобные обстоятельства связаны, прежде всего, с общим состоянием экономики не только автономного округа, но и страны в целом.
Закон автономного округа считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов Государственной Думы автономного округа от установленного их числа (21 депутата).
Принятый закон автономного округа, а также постановление Государственной Думы автономного округа о его принятии в течение пяти дней направляются в государственно- правовой отдел, который направляет его губернатору автономного округа для подписания и опубликования.
Губернатор автономного округа в течение десяти дней рассматривает принятый Государственной Думой автономного округа закон автономного округа, подписывает его и передает в государственно- правовой отдел для опубликования либо подготовки отрицательного заключения.
В случае отклонения закона, автономного округа губернатор автономного округа возвращает его вместе со своими мотивированными замечаниями в Государственную Думу автономного округа для повторного рассмотрения.
Если при повторном рассмотрении закона автономного округа Государственной Думой автономного округа он будет принят в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов, то закон вновь направляется губернатору автономного округа для его подписания в течение семи дней. Подписанный губернатором автономного округа закон автономного округа и постановление Государственной Думы автономного округа о его принятии подлежат обязательному опубликованию в полном объеме в официальных окружных средствах массовой информации в течение десяти дней со дня подписания губернатором автономного округа.
При несогласии губернатора автономного округа с законом автономного округа, принятым Государственной Думой автономного округа повторно, без учета его замечаний, он вправе после опубликования закона автономного округа в течение десяти дней обратиться в Уставный суд либо иные суды с предложением о разрешении вопроса о соответствии Уставу (Основному закону) автономного округа, действующему законодательству Российской Федерации указанного закона. В случае, если после повторного рассмотрения Государственной Думой автономного округа закона автономного округа губернатор автономного округа, в пределах установленного срока, не подписывает его, то Государственная Дума автономного округа самостоятельно направляет этот закон для опубликования от своего имени на основе соответствующего постановления Государственной Думы автономного округа.
Законы автономного округа вводятся в действие на всей территории автономного округа со дня их опубликования в официальных окружных средствах массовой информации, если в них самих или в постановлениях Государственной Думы автономного округа не указывается иной срок введения в действие. Официальным опубликованием законов Ямало-Ненецкого автономного округа считается первая публикация полных текстов законов автономного округа в газете Ямало-Ненецкого автономного округа “Красный Север” или в “Ведомостях Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа” [26Закон Ямало-Ненецкого автономного округа “Об официальном опубликовании законов Ямало-Ненецкого автономного округа” 10 февраля 1997 года № 10. // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1997. Январь. ] .
Официальное толкование Устава (Основного закона) автономного округа и законов автономного округа осуществляет Государственная Дума автономного округа. До настоящего времени, был только один случай, когда Государственная Дума автономного округа приняла официальное толкование нормативного правового акта. Это толкование было принято в форме окружного закона, который внес изменения и дополнения в закон, предоставлявший налоговые льготы для некоторых категорий физических лиц и касался разъяснения того, каким образом и в каком порядке лицам, оплачивающим свое обучение в образовательных учреждениях предоставляется налоговая льгота [27Статья 3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа “Об исключении из совокупного дохода для некоторых категорий физических лиц отдельных видов доходов” от 10 февраля 1997 года № 3 с изменениями и дополнениями, принятыми законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 января 1998 года № 4 // Красный Север. 1997. Март. Спецвыпуск, Ведомости Государственной Думы . 1997. март № 1; Красный Север. 1998. Февраль. Спецвыпуск.
]
.
Официально Устав может также толковать и Уставный суд автономного округа. В статье 68 Устава (Основного закона) автономного округа прописано положение о том, что законы и иные нормативные правовые акты автономного округа соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не могут быть изменены или отменены федеральными органами государственной власти, судами, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации. Данная норма необходима, главным образом, для того, чтобы оградить нормативную правовую систему автономного округа от возможных посягательств со стороны органов государственной власти Тюменской области и для закрепления положений части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Устав (Основной закон) автономного округа, как основной юридический документ, устанавливающий статус субъекта Российской Федерации, может быть изменен в особом порядке, отличном от порядка изменения обычных законов автономного округа.
Предложения об изменениях и дополнениях в Устав (Основной закон) автономного округа могут вносить депутаты Государственной Думы автономного округа, ее комитеты, губернатор автономного округа, представительные органы местного самоуправления.
Изменения и дополнения в Устав (Основной закон) автономного округа вносятся законом автономного округа.
Закон об изменениях и дополнениях в Устав (Основной закон) автономного округа считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей депутатов Государственной Думы автономного округа от установленного числа. Порядок рассмотрения, подписания и опубликования губернатором автономного округа закона автономного округа об изменениях и дополнениях в Устав (Основной закон) автономного округа определяется Уставом (Основным законом) автономного округа.
Краткие выводы:
Процесс формирования конституционного устройства Ямало- Ненецкого автономного округа еще не закончен. Вот почему, первоочередной задачей является доведение до конца процесса оформления всех правовых институтов и принятия всех, предусмотренных Уставом (Основным законом) автономного округа законов автономного округа.
Наряду с достоинствами конституционное устройство имеет и ряд существенных недостатков. В их числе несбалансированное разделение властей, отсутствие надлежащей системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных ветвей государственной власти автономного округа, отсутствие необходимой ясности в распределении полномочий между губернатором и органом исполнительной власти автономного округа, неопределенность статуса судебной власти, отсутствие судебных органов, положенных автономному округу по статусу субъекта Российской Федерации, наличие серьезных противоречий между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления, неопределенность законотворческого процесса, слабая действенность принятых законов, отсутствие механизма контроля за их исполнением.
Стабильность выбранной автономным округом модели развития зависит от ее успешной реализации на практике.
Существенное значение в этой связи имеет формирование судов автономного округа, которые в действительности могли бы выступить защитниками законности и правопорядка в автономном округе. Судебная власть должна укрепить правовой профиль формирования системы органов государственной власти автономного округа, значительно облегчить нагрузку двух первых ветвей власти.
Судьба формирования конституционного устройства Ямало- Ненецкого автономного округа зависит, прежде всего, от успехов на пути к достижению и утверждению баланса различных ветвей государственной власти в общих рамках, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом (Основным законом) Ямало- Ненецкого автономного округа и законами автономного округа.
Ямало- Ненецкий автономный округ: участие в федеративных отношениях перспективы развития
I. Bведение
Формирование в Российской Федерации федеративного государства требует длительного времени. Трудно рассчитывать, что этот процесс будет неуправляемым. Государственные деятели, волею судьбы обличенные властью с помощью ученых правоведов, политологов, представителей других наук, с помощью практиков, занимающихся каждодневно проблемами федерализма должны определить основные желаемые пути развития федерализма в России, без этого государство обречено: либо на откат к жесткому авторитарному унитаризму либо к исчезновению как единого целого. Решить эту задачу непросто. Причиной тому–господство представлений о том, что федерализм и конституционное декларирование федерализма–есть одно и то же, такое представление царит в умах многих политиков, как в столице, так и на периферии.
Закрепление атрибутов федерализма в Конституции и нормативных правовых актах не означает, что федерализм реально существует в нашей стране. В итоге средство становится, чуть ли не самоцелью: во всем мире федерация лишь инструмент, призванный обслуживать общественные определенные отношения, а не конечная цель.
Впрочем, в России на то есть свои исторические причины. Российская империя и Советский Союз не были федеративными государствами в полном смысле этого слова, так как это понимается наукой, но не были они и полностью унитарными: царская Россия обладала некоторыми элементами федерализма (существовала автономия Финляндии, Польши, ряда среднеазиатских ханств), а в СССР провозглашенный конституцией федерализм был скорее формальным, чем реальным [28 В. Медведев Время созидать. - М. : Россия молодая. 1998. С. 16. ] .
Вот почему, не будет ошибкой сказать, что российское общество не имеет реального опыта жизни в рамках подлинной федерации.
