В связи с таким положением Леонова Г. Б. предлагает предусмотреть ГК нормы, как о минимальном размере уставного капитала, так и о минимальном объеме финансирования собственником, при нарушении которых образовательное учреждение должно быть ликвидировано либо преобразовано, например, в фонд либо автономную некоммерческую организацию, поскольку специальная правоспособность названных юридических лиц (за исключением управленческих функций) совпадает со специальной правоспособностью учреждения [12Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права //Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998, N 1. ](п. 1 ст. 118, п. 1 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 10 Закона о некоммерческих организациях).
Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, образовательное учреждение, как всякое юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях к учредительным документам учреждения (в том числе и образовательного) относятся решение собственника [13Суханов Е. А. полагает, что решение собственника о создании учреждения не является учредительным документом, отмечая при этом, что в п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях даётся ошибочное отождествлениеучредительных документов (курсив везде мой - А. С. ) с документами, предоставляемыми для регистрациинекоммерческой организации. См. Гражданское право: учебник/ Под ред. Суханова Е. А. М. ,1998. Т. 1, с. 267. ] о создании учреждения и устав, утвержденный собственником [14 В случаях, предусмотренных законом, учреждение может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Так, во исполнение п. 2 ст. 11 Закона об образовании (образовательные учреждения всех типов и видов, реализующие военные профессиональные образовательные программы, создаются только Правительством Российской Федерации) Правительство России приняло Положение о военных музыкальных училищах и кадетских корпусах, в котором, к сожалению, вообще не упоминается о правовом режиме имущества этих учреждений. ] .
В содержании основного акта законотворчества образовательного учреждения, на основании которого оно функционирует, - устава в обязательном порядке должны быть указаны следующие положения:
1) наименование, место нахождения (юридический, фактический адрес), статус образовательного учреждения;
2) наименование учредителя;
3) организационно-правовая форма образовательного учреждения; 4) цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ;
5) основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе: а) язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание;
б) порядок приема обучающихся, воспитанников;
в) продолжительность обучения на каждом этапе обучения;
г) порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников; д) система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения; е) режим занятий обучающихся, воспитанников;
ж) наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);
з) порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей); 6) структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части:
а) использования объектов собственности, закрепленных учредителем за образовательным учреждением;
б) финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательного учреждения;
в) источников и порядка формирования собственности образовательного учреждения; г) осуществления предпринимательской деятельности;
7) порядок управления образовательным учреждением, в том числе: а) компетенция учредителя;
б) структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности; в) порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда;
г) порядок изменения устава образовательного учреждения;
д) порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения; 8) права и обязанности участников образовательного процесса; 9) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения (п. 1 ст13 Закона об образовании).
Вышеупомянутая статья содержит положения обязательной части устава любого образовательного учреждения. В то же время образовательное учреждение может добавить в устав и другие условия, не противоречащие законодательству. Устав разрабатывается и принимается, согласно п. 12 ст. 32 Закона об образовании, образовательным учреждением, то есть общим собранием или советом образовательного учреждения. В то же время для регистрации образовательного учреждения согласно п. 3 ст. 33 Закона необходим устав, но до регистрации образовательного учреждения ещё не существует, поэтому фактически устав разрабатывается и принимается (и утверждается в соответствии с ч. 1 ст. 52 ГК РФ) учредителем (учредителями).
Данное положение (о порядке принятия устава) урегулировано относительно уставов государственного и муниципального вузов. Утвержденный собственником устав действует не более 1 года, затем вуз продолжает функционировать на основании устава, принятого общим собранием (абз. 5 п. 3 ст. 12, абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона о высшем образовании). В этом заключается одно из различий в правовом положении вуза и общеобразовательного учреждения.
Анализ действующих уставов школ города позволяет выделить следующие недостатки их содержания:
неполно перечисляются задачи (цели) деятельности образовательного учреждения; не перечисляются все основания для отчисления обучающихся;
недостаточно точно определяется порядок управления образовательным учреждением; не перечисляются все виды локальных актов, издаваемые образовательным учреждением;
не полно перечисляются права и обязанности участников образовательного процесса;
не перечисляются все виды предпринимательской деятельности, которую будут осуществлять образовательные учреждения, виды платных образовательных услуг; не правильно указываются субъекты субсидиарной ответственности учреждения (например, в одном из действующих Уставов сказано, что ответственность по обязательствам учреждения, при недостаточности его средств, несёт районный отдел народного образования; в то время как имеется совместное решение об учреждении образовательного учреждения, где учредителями выступают комитет по имуществу города, комитет по образованию администрации города и районная администрация, которые и будут ответчиками по обязательствам образовательного учреждения).
Но такая на первый взгляд удручающая картина выглядит не такой уж мрачной в свете грядущей (с 20 мая 2001 года) необходимости перерегистрации уставов большинства школ города. И если раньше, имеется в виду 1998 год когда были зарегистрированы уставы большинства школ города, директора школ писали их только для того чтобы отписаться, то в настоящее время есть надежды, что руководители муниципальных образовательных учреждений подойдут к перерегистрации с серьёзными намерениями, понимая, что“устав-отписка” –это не тот документ, опираясь на который современная школа должна строить свою работу.
Также следует отметить, что директора школ не должны сами писать уставы (также как и заниматься ремонтом школы). Этим должны заниматься специалисты–юристы, но в настоящее время юристы есть только в одном РОНО города, в комитете по образованию города (один специалист) и в краевом комитете по образованию (три специалиста). Очевидно, что пять юристов не способны удовлетворить потребности в квалифицированных юридических услугах школ города, не говоря уже о сельских образовательных учреждениях.
Руководит образовательным учреждением на основе единоначалия должностное лицо: директор, ректор. По общему правилу, назначает на должность руководителя учреждения и освобождает от нее собственник. Назначение руководителя образовательного учреждения в отличие от подобного назначения на унитарных предприятиях, согласно ГК, не является исключительным правом собственника [15Негосударственным образовательным учреждением (за исключением вузов) руководит непосредственно учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем (п. 1 ст. 36 Закона об образовании). ]. Поэтому применительно к образовательным учреждениям возможно не только назначение, но и избрание руководителя на должность, который в соответствии с уставом может быть:
1) избран коллективом образовательного учреждения;
2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем;
3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем;
4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето;
5) назначен учредителем;
6) нанят учредителем.
Не допускается назначение ректоров в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования (п. 4 ст. 35 Закона об образовании). Непосредственное руководство государственным, муниципальным вузом осуществляет ректор, избираемый тайным голосованием общим собранием (конференцией) сроком до 5 лет и утверждаемый в должности органом управления образованием, в ведении которого находится вуз. Назначение ректоров в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования не допускается, а статус руководителя государственных образовательных учреждений федерального подчинения устанавливается Правительством Российской Федерации [16Закон об образовании (п. 4 ст. 35); постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. "Об утверждении Положения о статусе ректора государственного высшего учебного заведения" // СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4647. ]. Ректор несет ответственность за подготовку высококвалифицированных специалистов, руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно хозяйственной деятельностью вуза, исполнение законодательства, реализацию решений органов государственной власти и, в частности, обеспечение выполнения указанных задач, осуществление функции представителя государства в учебном заведении.
Руководство государственным, муниципальным общеобразовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию директор. Директор муниципального общеобразовательного учреждения назначается решением органа местного самоуправления, если иной порядок назначения не предусмотрен решением органа местного самоуправления.
Разграничение полномочий между директором и органами самоуправления определяется уставом общеобразовательного учреждения. Помимо принципа единоначалия в управлении общеобразовательным учреждением (директор) также предусмотрен принцип самоуправления, формами которого являются: совет общеобразовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления общеобразовательного учреждения и их компетенция определяются уставом (пп. 68-72 Типового положения об общеобразовательном учреждении).
Независимо от способа назначение (или избрания) руководителя образовательного учреждения с ним заключается трудовой договор (контракт).
Как видно из содержания контракта (см. приложение №1) между руководителем и учредителями, выступающими в роли работодателей, преобладают трудовые правоотношения. Об этом свидетельствуют следующие условия контракта: руководитель подчиняется власти работодателя (п. 2. 2. 3); расторжение контракта с руководителем, по указанным в нём условиям, производится в соответствии с п. 4 ст. 254 КЗоТ РФ (п. 4. 8); руководителю выплачивается вознаграждение за труд (п. 3. 2); в п. 3. 3 определяется продолжительность рабочего времени; руководитель может заключать коллективный трудовой договор с работниками учреждения (п. 2. 2. 10) и др.
Говоря об учредительных документах образовательного учреждения, следует отметить, что в Законе об образовании используются еще два понятия: “договор между учредителем и образовательным учреждением” [17Некоторые исследователи вполне справедливо полагают, заключение такого договора учредителя с созданным им учреждением вовсе не требуется, так как собственник самостоятельно определяет условия использования своего имущества. См. Гражданское право: учебник/ Под ред. Суханова Е. А. М. ,1998. Т. 1, с. 267. ] (п. 3 ст. 11, п. 6 и 12 ст. 39, п. 1 ст. 41 и п. 5 ст. 43) и “договор учредителей”(если финансирование будет осуществляться несколькими субъектами - п. 3 ст. 33). В п. 1 ст. 10 Закона о высшем образовании термин“учредительный договор”впервые в законодательстве употребляется в качестве одного из учредительных документов учреждения: “.... вуз создается в соответствии с решением собственника или условиями учредительного договора”сказано в Законе. Некоторые юристы считают такое определение правовой природы договора между учредителями ошибочным [18Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права //Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998, N 1. ]. И действительно, если проанализировать нормы Гражданского Кодекса об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 84, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122), то становится очевидным, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества, и, во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК. Поскольку образовательное учреждение не входит ни в одну из указанных групп, постольку договор между учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как учредительный [19 Там же. ].
По правовой природе исследуемый договор можно отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество юридического лица принадлежит им на праве общей долевой собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности. В целях единообразного правового положения образовательных учреждений Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В области образования, в настоящее время, принято более 10 типовых (примерных) положений, регулирующих деятельность образовательных учреждений. Например, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, Типовое положение об общеобразовательном учреждении, Типовое положение о высшем учебном заведении. [20Постановления Правительства Российской Федерации от 12марта 1997г. , от 31 августа 1994г. , от 26 июня 1993г. //СПС Гарант-классик. Версия от 12. 03. 2001. ] Частично содержание Типового положения определяет закон РФ “Об образовании”: оно должно регулировать деятельность образовательного учреждения (п. 5 ст. 12), в нём должен быть установлен верхний предел нагрузки педагогического работника (п. 6 ст. 55), также может быть предусмотрен порядок назначения руководителей муниципальных образовательных учреждений (пп. 7 п. 2 ст. 31).
Но единообразность правового положения образовательных учреждений путём принятия Типовых положений не всегда достигается из-за того, что единой структуры положений пока не выработано.
Сравним содержание двух Типовых положений:
Типовое положение о вузе
Типовое положение об общеобразовательном учреждении
1
2
1. Вуз, его задачи и структура.
1. Общие положения.
2. Приём в вуз.
2. Организация деятельности.
3. Учебная и научная деятельность вуза.
3. Образовательный процесс.
4. Академическая свобода и автономия вуза.
4. Участники образовательного процесса.
5. Государственные обра-зовательные стандарты высшего профессиональ-ного образования.
5. Управление общеобразовательным учреждением.
6. Управление государственным вузом.
6. Имущество и средства общеобразовательного учреждения.
7. Студенты, слушатели и работники вуза.
8. Подготовка научно-педагогических кадров и повышение квалификации педагогических и научных работников.
9. Контроль за деятельностью вуза.
10. Экономика системы высшего и послевузовского профессионального образования
11. Международная деятельность вуза.
12. Учёт и отчётность.
В связи с этим, один из видных исследователей педагогического (образовательного) права кандидат юридических наук– В. И. Шкатулла, предложил следующую структуру такого положения: Общие положения.
Порядок заключения, изменения и прекращения договора между образовательным учреждением и обучающимся.
Время обучения и время отдыха.
Нормирование образовательного процесса.
Дисциплина в образовательном процессе.
Содержание образования.
Условия обучения.
Государственные образовательные стандарты.
Управление образовательным учреждением.
Контроль за деятельностью образовательного учреждения.
Учёт и отчётность в образовательном учреждении.
Подготовка кадров и повышение квалификации.
Права, обязанности, ответственность участников образовательного процесса. Международная деятельность образовательного учреждения. [21 Комментарий к Закону РФ “Об образовании”/Отв. ред. профессор В. И. Шкатулла. - М. : Юристъ, 1998. -с. 146-147. ]
Таким образом, В. И. Шкатулла предполагает, что типовое положение должно регулировать преимущественно педагогические отношения.
* * *
Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что образовательное учреждение, являясь юридическим лицом, обладает определённым законом объёмом правосубъектности и, следовательно, может как с согласия собственника (собственников) его учредивших, так и самостоятельно от своего имени выступать в гражданском обороте.
Глава II. Участие образовательного учреждения в имущественных правоотношениях. В отличие от подавляющего большинства юридических лиц, образовательное учреждение не входит в число собственников принадлежащего им имущества, а, как и унитарные предприятия, является субъектом ограниченного вещного права; к последнему относится право оперативного управления. Как известно, ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определены их виды, те из собственников, которые вправе установить такое вещное право, субъект, содержание субъективного права и пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом.
