Имущество образовательного учреждения делится на два вида: а) собственность учредителя (учредителей); б) имущество образовательного учреждения, полученное от осуществления приносящей доходы деятельности.
Правовой режим собственности учредителя, в общих чертах, состоит в следующем: учредитель (учредители) закрепляет за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности объекты права собственности - землю, здания, сооружения, имущество, оборудование. Эти отношения фиксируются в договоре между учредителем (учредителями) и образовательным учреждением. К договору нередко прилагают передаточный акт, в котором точно определяют все имущество, которое передается образовательному учреждению.
Особый правовой режим установлен для земельных участков: они закрепляются за образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование, но, нужно отметить, что этим правом пользуются лишь государственные и муниципальные образовательные учреждения.
Объекты собственности, которые учредитель закрепляет за образовательным учреждением, находятся у него на правах оперативного управления согласно ст. 296 ГК РФ.
Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника(п. 1 ст. 299 ГК). Впервые конструкция оперативного управления получила глубокую научную разработку в трудах известного советского юриста А. В. Венедиктова [22Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М. ; Л. , 1948. ]в тот период, когда перед учеными стоял вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота. Законодательное закрепление данная конструкция получила в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1961 г. и вст. 94 ГК РСФСР 1964г. [23Категория оперативного управления, разработанная А. В. Венедиктовым по поводу отношений государственной собственности, со временем вышла за пределы, намеченные ее автором. Уже в 80-е годы она применялась не только к государственной, но и к иным формам социалистической собственности (см. , напр. , ст. 261 Основ гражданского законодательства 1961 г. , ч. 2 ст. 117, ст. 193, ч. 2 ст. 237 ГК РСФСР 1964 г. ). В этом же направлении идет и развитие современного гражданского законодательства. С точки зрения Леоновой Г. Б. (см. Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права//Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998, N 1) такой подход не совсем точно отражает изменившиеся экономические условия. Представляется, что конструкция права оперативного управления должна применяться лишь при реализации государственной или муниципальной собственности. В тех же случаях, когда учреждение создается только на базе собственности частных лиц, возможно, следует вообще отказаться от использования конструкции юридического лица-несобственника. ] В соответствии с действующим законодательством правом оперативного управления обладают и коммерческие, и некоммерческие юридические лица. Содержание права оперативного управления раскрывается в п. 1 ст. 296 ГК: "Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения". На первый взгляд создается впечатление единого содержания субъективного права и прежде всего вотношении правомочия распоряжения. Судя по содержанию п. 1 ст. 296 ГК, можноприйти к выводу о том, что и казенное предприятие, и образовательное учреждениеобладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Однако из положений п. 1 ст. 297 и п. 1 ст. 298 ГК вытекает совсем иное. Так, при наличии согласия собственника казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п. 1 ст. 297 ГК). Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК).
Следовательно, образовательное учреждение полностью лишено права ограниченного распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его деятельности. То есть, понятие права оперативного управления образовательного учреждения включает в себя право владения и право пользования, право распоряжения движимым имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые по смете. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, образовательное учреждение распоряжаться не вправе. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества [24Право собственности и иные вещные права. Способы их защиты (комментарий к новому ГК) // Правовые нормы о предпринимательстве. М. , 1996. Вып. 3. С. 76. ]. Однако указание в п. 1 ст. 296 ГК на наличие правомочия распоряжения в содержании права оперативного управления повлекло за собой весьма распространенную ошибку в нормативных актах, определяющих правовой режим имущества образовательного учреждения. В соответствии с п. 11 ст. 39 Закона об образовании и п. 4 ст. 27 Закона о высшем образовании образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя. Может сдавать в аренду свои помещения и снимать помещения в других организациях. Для этого Закон не требует получения согласия учредителя, хотя в договоре между образовательным учреждением и учредителем этот вопрос может быть урегулирован. Среди ученых также есть мнение о том, что в силу ст. 298 ГК учреждение вправе выступать в качестве арендодателя в отношении принадлежащего ему на праве оперативного управления имущества [25 Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. /Под ред. В. Д. Карповича. М. , 1995. С. 110. ]. Решение о сдаче в аренду может принять руководитель образовательного учреждения, но воспользоваться своим правом он может при наличии двух условий: 1) согласия совета образовательного учреждения (в вузе - с согласия учёного совета вуза);
2) цена аренды не может быть ниже цены, сложившейся в данном регионе, т. е. фактически ниже самой низкой цены.
Если одного из этих условий нет, то руководитель не вправе сдавать помещения в аренду.
Рассматриваемое право - одно из прав юридического лица по распоряжениюимуществом (в данном случае, находящимся во владении лица на праве оперативного управления).
Но поскольку содержание права оперативного управления учреждения осталось неизменным с 1961 г. и на практике заключение договора аренды в отношении имущества образовательных учреждений - достаточно распространенное явление (киоски, буфеты и др. ), постольку представляется целесообразным предоставление учреждению права сдавать в аренду любое находящееся у него имущество с согласия собственника, при этом указав на то, что арендные платежи остаются в распоряжении учреждения и направляются исключительно на поддержание технического состояния недвижимого имущества либо на реинвестирование основнойдеятельности (п. 2 ст. 45 Закона об образовании). Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта [26Еще А. В. Венедиктов отмечал, что проведение в жизнь полного запрета сдачи одним из государственных предприятий его оборудования другому оказалось неосуществимым; на основе действовавшего в то время законодательства и анализа арбитражной практики он доказал, что сдача излишнего оборудования в аренду вполне допустима (см. : Венедиктов В. А. Указ. соч. С. 440. См. также: Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М. , 1964. С. 256). ].
Право владения и пользования, как и правомочие распоряжения, имеют известные пределы, через которые проявляется ограниченный характер этого вещного права. В отличие от собственника, владеющего и пользующегося принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, образовательное учреждение реализует права владения и пользования только в строгом соответствии с целями деятельности, назначением имущества. В противном случае собственникможет изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (п. 2 ст. 296 ГК) и распорядиться им по своему усмотрению. Помимо распоряжения имуществом, контроля за его целевым использованием и сохранностью, собственник вправе разрешать осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности, принимать решение о реорганизации [27Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. "О Казанском технологическом университете"// Российская газета. 1997. 25 июня. ], ликвидации учреждения [28Ликвидация учреждения возможна только по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 61 ГК. Учреждение не может быть ликвидировано вследствие признания его несостоятельным (банкротом). При ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, которые принадлежат ему на праве собственности, направляются на цели развития образования, которые должны быть определены в его уставе. Эта обязанность ограничивает права образовательного учреждения как собственника, так как оно не может, например, продав это имущество, распределить вырученные денежные средства между работниками. ]; о продаже или об ином отчуждении имущества, закрепленного за учреждением. В то же время новый собственник, приобретая вещь с обременением, обязан сохранить целевое использование имущества учреждения (ст. 300 ГК). Вместе с тем на собственнике лежат обязанности по созданию всех необходимых условий для полноценного функционирования учреждения и прежде всего своевременное финансирование.
Образовательное учреждение, как и любое юридическое лицо, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п. 9 ст. 39 Закона об образовании, п. 2 ст. 120 ГК, ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).
При определении ответственности собственника (учредителя) важно иметь в виду два момента. Во-первых, субсидиарная ответственность согласно абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК Российской Федерации наступает в тех случаях, когда основной должник (здесь государственное или муниципальное образовательное учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений в законе выдвинуто дополнительное условие - недостаточность находящихся в распоряжении образовательного учреждения денежных средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель-собственник (который и должен привлечь основного должника - образовательное учреждение - к участию в деле в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК). И в данной ситуации иск предъявляется к такому собственнику, а не к образовательному учреждению.
Во-вторых, следует иметь в виду, что в роли собственника-учредителя выступают не органы государственной власти (так как в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями-несобственниками), а соответствующие публично-правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК ). Следовательно, речь идёт именно об их ответственности. От имени публично-правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК Российской Федерации) [29 См. : Письмо Минобразования РФ от 23 декабря 1997 г. N 65 “О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации”; Письмо Минобразования РФ от 8 июня 1998 г. N 30 “О статусе образовательных учреждений”//СПС Гарант максимум от 12. 03. 2001. ] .
Размер имущества, находящегося у образовательного учреждения, может увеличиваться и уменьшаться. О возрастании объема имущества учреждения может свидетельствовать увеличение финансирования собственником. Однако пока это малоактуально, так как на практике собственник не выполняет своих обязательств по финансированию образовательных учреждений на выплату заработной платы, не говоря уже о том, что сокращается, а порой и полностью отсутствует финансирование на приобретение новейшего оборудования, на пополнение библиотечного и музейных фондов и т. п.
Способы образования собственности образовательного учреждения указаны в Законе об образовании (ст. 39). Это:
1) дар физических и (или) юридических лиц;
2) пожертвования;
3) завещание;
4) деятельность образовательного учреждения, в том числе продукты интеллектуального и творческого труда, а также предпринимательская деятельность, оказание платных образовательных и других услуг. Несмотря на то, каким способом приобретено имущество, возмездно или безвозмездно, непосредственно от собственника или других лиц, в соответствиис п. 2 ст. 299 ГК данное имущество поступает в оперативное управление учреждения.
Среди перечисленных способов приобретения имущества в нашем законодательстве впервые закреплено пожертвование (дарение вещи или права в общеполезных целях). Пожертвование может быть обусловлено использованием имущества по определенному назначению либо без такового обременения (абз. 1 п. 1 ст. 582 ГК). Образовательное учреждение, принимающее пожертвование с условием использовать его по определенному назначению, должно вести обособленный учет всех операций с таким имуществом (абз. 2 п. 3 ст. 583 ГК). Изменение целевого назначения пожертвованного имущества возможно лишь при наличии одновременно двух условий: из-за изменившихся обстоятельств имущество нельзя использовать в соответствии с указаниями жертвователя; жертвователь согласен на изменение целевого назначения, в случае же смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица-жертвователя целевое назначение изменено по решению суда (п. 4 ст. 582 ГК).
Если имущество используется не в соответствии с обусловленным жертвователем назначением либо целевое назначение пожертвованного имущества было изменено при отсутствии указанных выше условий, жертвователь вправе требовать отмены пожертвования. Право на отмену пожертвования принадлежит и правопреемникам жертвователя. Вместе с тем неясно, почему правопреемник, обладая правом принять решение об отмене пожертвования, не может дать согласие на изменение назначения использования пожертвованного имущества. Кроме того, законодатель, употребляя термин“требовать отмены”(ст. 578 ГК), не уточняет, к кому должно быть предъявлено такое требование и в какой форме. На наш взгляд, в законодательстве целесообразно четко указать, что жертвователь или его правопреемник имеют право обратиться в суд об отмене пожертвования.
На принятие имущества по безвозмездным сделкам не требуется чьего-либо разрешения. Отсюда проблема: означает ли это, что если назначение пожертвования противоречит цели деятельности данного учреждения, то последнее может отказаться от принятия имущества? Исходя из того, что договор пожертвования является разновидностью договора дарения, видимо, на этот вопрос следует ответить положительно.
ГКРФ не устанавливает, в каких случаях собственник вправе изъять излишнее имущество, но касаемо образовательных учреждений такое указание содержится в ст. 39 Закона об образовании, где сказано, чтособственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять имущество при следующих условиях: если оно излишне; не используется; используется не по назначению. Причём, во избежание споров, в договоре образовательного учреждения с учредителем следует конкретно определить объем прав владения, пользования и распоряжения имуществом образовательного учреждения. В этом же договоре нужно определить и порядок изъятия имущества у образовательного учреждения, а также причины такого изъятия. Если такие причины в договоре не предусмотрены, то согласно п. 6 ст. 39 изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора. Но, наличие условий изъятия имущества у образовательного учреждения в договоре с учредителем не лишает его права предъявления иска к собственнику озащите нарушенного права на основании ст. 301, 305 ГК. Наиболее распространенный способ увеличения имущества учреждения - реализация предоставленного собственником права осуществлять приносящую доходы деятельность.
К сожалению, в ГК РФ не учтена имевшаяся в Основахгражданского законодательства Союза ССР и республик 1991г. регламентация правового режима доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества. А фраза“поступают в самостоятельное распоряжение учреждения”привела к не совсем верному её толкованию в Законе об образовании (п. 7 ст. 39), где сказано, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные за их счет объекты права собственности. Такой же смысл имеет и п. 2 ст. 27 Закона о высшем образовании, в котором также говорится, что высшему учебному заведению принадлежит право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Нет единого мнения по поводу правовой природы названного субъективного права и среди ученых. По мнению одних, “если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения” [30Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М. , 1997. Ч. 1. С. 357. ]. Другие утверждают, что это правило по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения [31Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О. Н. Садикова. М. , 1997. С. 321. ]. “Характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения” [32 Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В. Д. Карповича. М. , 1995. С. 77. ]. По нашему мнению, наиболее логичным будет вывод о том, что доходы, полученные учреждением от прибыльной деятельности, и приобретенное за счет этих средств имущество принадлежат образовательному учреждению на праве хозяйственного ведения. Причем объем этого права несколько расширен по сравнению с режимом хозяйственного ведения, установленным для государственных и муниципальных унитарных предприятий, поскольку в данном случае нет законодательных ограничений в отношении объектного состава имущества, которым может самостоятельно распоряжаться учреждение. В то же время утверждение, что такие доходы и имущество составляют собственность учреждения, противоречит и норме п. 2 ст. 48 ГК, согласно которой собственником имущества учреждения является его учредитель, и соответственно существу этой юридической конструкции. Образовательное учреждение - некоммерческое юридическое лицо, а потому собственник не имеет права на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении учреждения. Сказанное в полной мере соответствуетабз. 2 п. 1 ст. 295ГК, поскольку указанная норма закрепляет право, а не обязанность собственника, и на практике данное правомочие широкого распространения не получило. Исходя из этого, следует признать несоответствующим ГК РФ положение о том, что при осуществлении учреждением деятельности, связанной с получением доходов, собственник получает право на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением (п. 5 ст. 43Закона об образовании), а заключенные на основании данной нормы договоры ничтожными [33Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права //Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998, N 1. ].
