Существование позитивной ответственности есть предпосылка (но не основание) ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Ретроспективная конституционная ответственность наступает лишь в случае“не срабатывания”механизма ответственности позитивной, причем можно утверждать, что чем выше уровень ответственности в позитивном смысле, тем реже возникает ответственность ретроспективная, чем достигается исключительность применения ретроспективной ответственности в конституционном праве. Таким образом, эти два вида конституционной ответственности взаимосвязаны и не существуют отдельно друг от друга.
Основанием ретроспективной конституционной ответственности, как ответственности за прошлое противоправное поведение, является совершение конституционного правонарушения. Ретроспективная конституционная ответственность реализуется в специфических санкциях, на рассмотрении особенностей которых необходимо остановиться подробнее. Одной из главных особенностей санкций в конституционном праве является их профилактическое назначение, существование в большей степени как возможность (нежели действительность), их применения. В конституционно-правовых санкциях на первое место выдвигаются не компенсационные, не репрессивно-личностные моменты, а морально-политические, общественно-организационные. [20 Зражевская Т. Д. Указ. соч. – С. 85. ] Конституционно-правовые санкции обладают, как правило, обобщенной формулировкой. Каждая из санкций выражает возможность применения принуждения не только в случае нарушения какой-либо одной нормы конституционного права, но и при невыполнении требований целого конституционно-правового института (например, Центральная избирательная комиссия вправе признать выборы недействительными, если в ходе их проведения или при подсчете голосов имели место нарушения избирательного закона, повлиявшие на итоги выборов– п. 1 ст. 47 Закона Украины “О выборах народных депутатов Украины”). К особенностям конституционно-правовых санкций относится их воплощение не только в самостоятельных элементах нормы, но в большинстве случаев–в диспозиции нормы, определяющей компетенцию субъекта конституционного права (обладающего правом применения конституционно-правовой ответственности). Например, право Президента Украины прекратить полномочия Премьер-министра (п. 9 ст. 106 Конституции Украины). В приведенной норме отсутствует прямое указание на необходимость ее применения в случае правонарушения. Тем не менее, данная норма может выступать и как санкции (за ненадлежащее выполнение своих обязанностей) и как диспозиции, указывая порядок освобождения от должности независимо от оснований применения.
Что касается конкретных конституционно-правовых санкций, то, наряду с репрессивными конституционно-правовыми санкциями, такими как переформирование органов и освобождение от должности их должностных лиц (отставка Кабинета Министров Украины, в связи с принятием Верховной Радой резолюции о недоверии–ст. 87, ч. 4 ст. 115 Конституции Украины; выражение Верховной Радой недоверия Генеральному прокурору, что влечет его отставку–п. 25 ст. 85 Конституции Украины; досрочное прекращение Верховной радой Украины полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым–п. 28 ст. 85 Конституции Украины) ведущая роль в обеспечении правовой охраны Конституции, принадлежит такой правовосстановительной конституционно-правовой санкции, как отмена неконституционных актов, например отмена советом актов его исполнительных органов, не отвечающих Конституции (п. 15 ст. 26 Закона Украины“О местном самоуправлении в Украине”).
Анализ исторического опыта правовой охраны Конституции.
Необходимость охраны и защиты конституции была осознана практически одновременно с появлением первых современных конституций. В 1780 г. в Нью-Джерси по делу Holmes v. Walton закон штата впервые был провозглашен судом недействительным по мотивам его противоречия конституции штата. А в 1803 г. решением по делу Мэрбери Верховный Суд США впервые провозгласил недействительность общефедерального закона.
В Европе проверка конституционности судами утвердилась в Швейцарии (конституции 1848 и 1874 гг. ), а также в Дании и Норвегии на основании обычая, без внесения каких либо дополнений в конституции. Практически одновременно оформлялась и парламентская форма контроля за соответствием законов конституции. Впервые она предусматривалась Конституцией Франции 1795 г. , возлагавшей данную обязанность на Сенат, вновь созданный согласно Конституции 1852 г.
После первой мировой войны на европейском континенте возникают специализированные органы правовой охраны конституции в виде конституционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Первый такой орган - Высший Конституционный суд Австрии, был создан в сентябре 1919 года, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции 1920 года. Наиболее широкое распространение конституционные суды получили после окончания второй мировой войны. В СССР специализированные органы правовой охраны конституции отсутствовали вплоть до 1990 г. , что было связано, в первую очередь, с тем, что господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и его основополагающего принципа - разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных органов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Различие законодательства, управления и правосудия проводилось в мягкой форме как принцип простого разделения труда в рамках единства государственной власти в лице ее представительных органов (Советов и др. ). Но и этот теоретический постулат не был реализован на практике, так как все органы государственной власти, в конечном счете, были подконтрольны и подотчетны руководящим органамкоммунистической партии. Именно они на деле осуществляли свое полновластие. В социалистических странах сложился единый государственно-партийный механизм, в чем и состояла сущность тоталитарной системы организации политико-государственной жизни. Функция правовой охраны конституции принадлежала в первую очередь высшим представительным органами государственной власти, которые могли осуществлять ее непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно действующих органов общей компетенции. Во всех Конституциях СССР предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (п. “г”ст. 14 Конституции СССР 1936 года, п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Анализ конституционных норм дает основание полагать, что охрана Конституции, осуществляемая высшими органами государственной власти и управления СССР, включает две самостоятельные функции: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР. [21Орзих М. Ф. Черкес М. Е. Васильев А. С. Правовая охрана Конституции в социалистическом государстве // Советское государство и право. – 1988. - №6. – С. 6. ] Эти полномочия осуществлялись Верховным Советом СССР, который был правомочен решать вопросы, находящиеся в ведении Союза ССР и не отнесенные к ведению других высших органов государственной власти и управления (ст. 31 Конституции СССР 1936 г. ), отнесенные к ведению Союза ССР (ч. 2 ст. 108 Конституции СССР 1977 г. ). Характерной чертой механизма правовой охраны советских конституции является то, что широкими полномочиями в данной области наделялся также постоянно действующий орган высшего органа государственной власти, осуществляющий в период между сессиями Верховного Совета СССР его функции Президиум Верховного Совета СССР. Так, по Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял толкование действующих законов СССР, а также наделялся, к примеру, правом отмены актов Совета Министров СССР в случае их несоответствия закону (п. “в” и “е” ст. 49 Конституции СССР 1936 г. ). Конституция СССР 1977 года закрепила за Президиумом Верховного Совета СССР и функции конституционного контроля (п. 4 ст. 121).
Конституции УССР также возлагали основные функции по правовой охране Конституции на Верховный Совет УССР, осуществлявший контроль за соблюдением Конституции УССР и его Президиум, также обладавший в соответствии с п. 4 ст. 108 Конституции УССР 1978 г. полномочиями по осуществлению контроля за ее соблюдением.
Особенностью правовой охраны Конституции в первые годы после образования СССР является то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. “в”ст. 43 Конституции СССР 1924 г. он, по требованию ЦИК СССР давал заключения о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции. Эта норма была конкретизирована в Положении о Верховном Суде СССР, Наказе Верховному Суду СССР. В соответствии с Наказом Верховный Суд СССР давал заключения о законности с точки зрения Конституции постановлений ЦИК и СНК союзных республик, союзного правительства. Основные же полномочия в сфере правовой охраны Конституции принадлежали Президиуму Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР. Как справедливо отмечал В. К. Дябло, Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по вопросам определения конституционности нормативных актов [22 Дябло В. К. Судебная охрана конституций в буржуазных странах и в СССР. – М. , 1928. – С. 94. ]. В бывшем СССР в его “перестроечный период” с принятием 1декабря 1988 г. Закона СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР”начинается реформа в области правовой охраны Конституции. Учреждается четырехзвенная система высших органов власти, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховной Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. Главенствующая роль в сфере правовой охраны Основного Закона на уровне Союза отводилась высшему органу государственной власти страны—Съезду народных депутатов СССР. В частности, он был вправе отменять акты, принятые Верховным Советом СССР. Рядом полномочий по охране Основного закона наделялся Верховный Совет СССР и его Президиум. Верховный Совет СССР имел право отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР. Он отменял постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия Конституции и законам СССР. Этот орган давал толкование законов СССР. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивал соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного Закона— Комитет конституционного надзора СССР.
В конце 1989 г II Съезд народных депутатов СССР принимает ряд законодательных актов, изменивших систему органов правовой охраны Конституции СССР. Речь идет, прежде всего, о Законе СССР“Об изменении и дополнении статьи 125 Конституции (Основного закона) СССР”, касающейся организации и деятельности Комитета конституционного надзора СССР, и Законе СССР“О конституционном надзоре в СССР”. Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Конституции, усилив его роль в охране Основного Закона. Система органов конституционного контроля Союза ССР стала четырехзвенной—Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР, Комитет Конституционного надзора СССР.
Полномочия, которыми обладал Комитет конституционного надзора СССР (раздел III Закона СССР“О конституционном надзоре в СССР”) можно разделить на четыре группы. Первую группу составляли полномочия по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и конституций союзных республик. Комитет осуществлял надзор за соответствием Конституции СССР и законов СССР и иных актов, принятых Верховным Советом СССР, постановлений Совета Союза, Совета Национальностей, проектов актов, внесенных на рассмотрение этих органов. Он надзирал за соответствием указов Президента СССР Конституции и законам СССР. Комитет наделялся функциями по надзору за соответствием Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, законов союзных республик, постановлений, распоряжений Совета Министров СССР, международных договоров и иных обязательств СССР, союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение, руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР, имеющих нормативный характер, актов Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативных правовых актов других государственных органов, общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществлялся прокурорский надзор. Вторую группу составляли полномочия Комитета по рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления.
Третья группа полномочий связана с правом Комитета конституционного надзора на законодательную инициативу.
Четвертая группа полномочий вытекала из ст. 128 Конституции СССР - это права Комитета в процессе смещения Президента СССР с его должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.
Следует рассмотреть вопрос о санкциях, которые мог налагать Комитет конституционного надзора СССР. Можно выделить три вида таких санкций. К первому относятся действия, связанные с заключениями Комитета по проектам законов, других актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов, по законам СССР и иным актам, принятым Съездом по конституциям и законам союзных республик. Заключения представлялись Съезду народных депутатов СССР, а те, которые касались конституций и законов союзных республик, могли направляться также в Верховный Совет СССР. Принятие заключений не приостанавливало действия законов СССР, иных актов, принятых Съездом народных депутатов, конституций союзных республик и их отдельных положений. Таким образом, здесь можно говорить лишь о, своего рода, консультативно-надзорных полномочиях Комитета. Оценку заключений давал Съезд народных депутатов СССР. Они могли быть отклонены решением Съезда, принятым 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР. Такое решение обеспечивало верховенство Съезда народных депутатов СССР в системе органов государственной власти страны, так как только он окончательно решал вопрос о конституционности своих актов. Важное значение имело также законодательное положение о том, что Комитет конституционного надзора СССР во всех случаях направлял свои заключения органу, издавшему акт, органу—инициатору рассмотрения вопроса и одновременно Президиуму Верховного Совета СССР.
Ко второму виду относились санкции, которые могли быть применены Комитетом в случае несоответствия Конституции или законам СССР иных актов или отдельных их положений. Заключения о таком несоответствии приостанавливали действие всего акта или его частей до устранения несоответствия. Орган, издавший акт, в течение трех месяцев должен был устранить отмеченное в заключении несоответствие. В ряде случаев этот срок мог быть продлен. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет был вправе войти на Съезд народных депутатов СССР в Верховный Совет СССР, в Совет Министров СССР с представлением об отмене не соответствующего Конституции СССР, закону СССР акта или его отдельного положения. Если заключение Комитета отклонялось Верховным Советом СССР, то вопрос рассматривался Съездом народных депутатов СССР. Его решение было окончательным. Решение об отклонении заключения Комитета принималось 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР, если предложение об отклонении заключения Комитета не получало на Съезде необходимого числа голосов, то акт, его отдельное положение, не соответствующее Конституции или закону СССР, утрачивали силу. Таким образом, в данной области санкции Комитета носили надзорный характер.
Третий вид —это санкции, вытекающие из заключений Комитета о том, что какой-либо правовой нормативный акт или его отдельные положения нарушают основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, в которых участвует Советский Союз. С момента принятия такого заключения акт, его отдельные положения утрачивали силу. Здесь налицо чисто контрольные санкции Комитета конституционного надзора СССР.
Вплоть до прекращения в конце 1991 г. деятельности Комитета конституционного надзора СССР возможность его полнокровного функционирования была блокирована постановлением Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 года “О порядке введения в действие Закона СССР “О конституционном надзоре в СССР”, п. 1 которого устанавливал, что положения Закона, “касающиеся надзора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве”, который так и не был изменен. По этим вопросам функции конституционного контроля фактически в соответствии с конституционными положениями имел право осуществлять Президент СССР. Учреждение данного института в соответствии с Законом СССР“Об учреждении поста Президента и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР”внесли существенные новшества в систему органов государственной власти и правовой охраны Конституции. По-новому определялось положение Верховного Совета СССР - он стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти СССР. Изменения были внесены в полномочия по конституционному контролю Верховного Совета СССР. Из текста Основного закона были устранены положения о его праве отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР. Президиум Верховного Совета СССР утратил все полномочия по осуществлению конституционного контроля. Полномочия Комитета конституционного надзора не претерпели существенных изменений. Президент Союза ССР наделялся рядом существенных полномочий в сфере правовой охраны Конституции СССР, в частности правом не подписывать законы СССР и не позднее чем в двухнедельный срок возвращать их со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования; если Верховный Совет СССР большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит решение, принятое ранее, Президент подписывает закон (п. 8 ст. 127-3 Конституции СССР 1977 г. в редакции Закона СССР“Об учреждении поста Президента и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР”от 14 марта 1990 г. ) В результате в СССР впервые был введен институт отлагательного вето главы государства. Президент наделялся правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. Сложившаяся в процессе перестройки система правовой охраны Конституции СССР стала определенным шагом на пути формирования правового государства. Она была направлена в первую очередь на обеспечение верховенствующего положения парламента. Специализированный орган правовой охраны Конституции— Комитет конституционного надзора СССР —не имел в полной мере статуса внепарламентского органа. Кроме того, он был фактически исключен из контроля и надзора за соответствием актов союзных республик Конституции и законам СССР.
