Кроме решения вопросов о конституционности Конституционный Суд также уполномочен был рассматривать иные вопросы, отнесенные Конституцией Украины и Законом Украины“О Конституционном Суде Украины”к его компетенции, имевшие важное значение для правовой охраны Конституции. Данные полномочия носили как арбитражный характер - споры о компетенции, споры между национально-территориальными и территориальными образованиями (п. п. 3, 6 ст. 14 Закона Украины“О Конституционном Суде Украины”), так и разрешение иных спорных вопросов, имеющих конституционное значение оценка соответствия Конституции Украины и законам Украины действий должностных лиц, в том числе и Президента, о конституционности деятельности политических партий, международных и всеукраинских общественных организаций, законности назначения выборов и референдумов (п. п. 3, 7, 9 ст. 14 Закона Украины“О Конституционном Суде Украины”). Предусматривалось, что организация и порядок деятельности Конституционного Суда должны определяться законом о конституционном судоустройстве (ст. 3 Закона Украины“О Конституционном Суде Украины”).
Решения Конституционного Суда подлежали безусловному исполнению всеми государственными органами, органами местного и регионального самоуправления, учреждениями, организациями, предприятиями, их должностными лицами, объединениями граждан и гражданами. Акты, признанные несоответствующими Конституции Украины и законам Украины или ратифицированным международным договорам Украины признавались недействующими с момента их введения в действие (п. п. 1, 2 ст. 22 Закона Украины“О Конституционном Суде Украины”). Однако в силу ряда причин Конституционный Суд так и не был сформирован. Основные функции по правовой охране Основного Закона осуществлялись Президентом Украины и Верховным Советом Украины.
По мере суверенизации Украины Верховный Совет УССР, основываясь на Декларации о государственном суверенитете Украины, провозгласившей самостоятельность Украинской ССР в решении любых вопросов государственной жизни, верховенство Конституции и законов Республики на территории Украины, приобретает всю полноту власти на территории Украины. Расширяются и его полномочия в сфере правовой охраны Конституции. Законом УССР“О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР” от 19 июня 1991г. , внесшим изменения и дополнения в главу 12 “Верховный Совет Украинской ССР”Конституции УССР 1978 г. , парламент, помимо права отмены актов Президиума Верховного Совета, Председателя Верховного Совета, Кабинета Министров Украинской ССР, Правительства Крымской АССР, наделялся также правом приостановления действия актов Кабинета Министров СССР и подведомственных ему органов на территории Украинской ССР в случае их несоответствия Конституции Украинской ССР и законам Украинской ССР с одновременной постановкой вопроса перед Кабинетом Министров СССР или Верховным Советом СССР об отмене таких актов.
В связи с принятием 5 июля 1991 г. Закона УССР “Об учреждении поста Президента Украинской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР”значительная роль в механизме правовой охраны Конституции отводиться Президенту Украинской ССР–высшему должностному лицу Украинского государства и главе исполнительной власти, являющемуся гарантом соблюдения Конституции Украинской ССР. Президент наделялся правом отмены актов Кабинета Министров Украинской ССР, Правительства Крымской АССР, актов министерств Украинской ССР, других подведомственных ему органов, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, а также прекращал действие решений органов исполнительной власти Союза ССР, если они противоречат Конституции Украинской ССР и законам Украинской ССР. Наделялся Президент и правом отлагательного вето относительно законов, принятых Верховным Советом. В случае нарушения Президентом Конституции и законов Украинской ССР он мог, по заключению Конституционного Суда, быть смещен с поста Верховным Советом Украинской ССР. Решение по данному вопросу принималось большинством не менее чем две трети от общей численности народных депутатов.
В связи обретением Украиной независимости, необходимостью претворения в жизнь принципа разделения властей и устранения возникших коллизий Верховный Совет 14 февраля 1992 г. принимает Законом Украины“О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украины”, которым существенно изменялись полномочия и статус высших органов государственной власти Украины. Президент Украины являлся главой государства и главой исполнительной власти. Теперь Президент отменял лишь акты Кабинета Министров Украины, акты министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции и законам Украины, указам Президента. К полномочиям Президента относилось вхождение с представлением в Верховный Совет о досрочном прекращении полномочий отдельных местных Советов народных депутатов, в случае нарушения ними Конституции и законов Украины. Верховный Совет также наделялся правом вето на указы Президента Украины и постановления Кабинета Министров Украины в случае их противоречия Конституции и законам Украины и обращения в Конституционный Суд за дачей заключения о конституционности и законности указанных актов. Парламентом осуществлялся контроль за обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей граждан Украины.
Сложившийся механизм правовой охраны Конституции, основными звеньями которого являлись Президент и Верховный Совет был, в общем, сохранен и в связи с заключением 8 июня 1995 г. Конституционного договора между Верховным Советом Украины и Президентом Украины об основных способах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины, хотя отдельные полномочия в данной сфере и претерпели изменения. Президиум Верховного Совета утрачивал полномочия по контролю за исполнением Конституции, осуществляемый теперь непосредственно Верховным Советом (п. 2 ч. 1 ст. 17 Конституционного договора).
С принятием 28 июня 1996 г. ныне действующей Конституции Украины правовая охрана Основного Закона приобретает свою современную правовую обеспеченность.
Раздел 2. Конституционный контроль (надзор).
2. 1 Соотношение терминов и понятие конституционного контроля (надзора).
Важнейшим и наиболее эффективным элементом механизма правовой охраны конституции выступает конституционный контроль (надзор). Следует отметить, что термин конституционный контроль (надзор) не является общепринятым в научной литературе. В ряде случаев этот институт именуется “контроль конституционности права”, “контроль соответствия права Конституции”, “контроль за конституционностью законов”, “контроль конституционности законов”, “исследование конституционности законов”, “контроль за конституционностью законодательства”, “конституционное судопроизводство” [24 Правовая охрана конституции. Сборник обзоров. – М. , 1991. – С. 3. ]. В законодательной практике Украины указанный термин вообще не употребляется. Для анализа института конституционного контроля важно рассмотреть вопрос о соотношении терминов “конституционный контроль” и “конституционный надзор”. В научной литературе по этому поводу высказываются разные точки зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными [25 Ильинский И. П. , Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах // Советское государство и право. - 1969. - № 9. - С. 42; Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических странах. - М. , 1968. – С. 7. ]
, другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание [3Шафир М. А. Компетенция СССР и союзных республик. - М. , 1968. –С. 35; Курицын В. М. Становление социалистической законности. - М. , 1983. - С. 186; Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России– М. , 1995. – С. 9. ] . Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля [27 Кузнецов И. Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Учен записки ВНИИСЗ. - М. , 1973. - Вып. 29. – С. 31. ]
; в данном контексте также можно исходить из этимологии слова надзор, что подразумевает, прежде всего, наблюдение извне, другими словами внешний контроль.
Представляется, что основное различие здесь обусловлено в основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов, именно это и является отличительной чертой контроля по сравнению с надзором. В юридической литературе даются различные определения понятия “конституционный контроль”. Так, М. А. Нудель характеризует его как проверку законов с точки зрения их соответствия конституции. Д. Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других актов высших органов государства конституции. В. С. Нерсесянц под конституционным контролем понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер. Ю. П. Шульженко определяет конституционный контроль как деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия. С. В. Боботов под судебным конституционным контролем в США имеет в виду совокупность властных полномочий Верховного суда, позволяющих ему суверенно оценивать деятельность других государственных органов и должностных лиц и выносить по таким вопросам высшее и окончательное по своим юридическим последствиям решение [28 Нудель М. А. Указ. соч. - С. 7; Воеводин Л. Д. Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. - М. , 1984. - С. 68; Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. - М. , 1990. - С. 43; Шульженко Ю. П. Указ. соч. –С. Боботов С. В. Конституционный контроль в буржуазных странах: доктрина и практика // Советское государство и право. - 1989. - № 3. - С. 116.
2Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Советское государство и право. – 1989. - №1. – С. 102. ]. Немецкий ученый А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов. 2 [] Следует отметить, что каждое из этих определений представляет значительный научный интерес и вносит свой вклад в правовую науку. Но в настоящей дипломной работе во избежание терминологических споров и громоздких оговорок в дальнейшем используется термин “конституционный контроль”, который понимается как любая форма проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных (формально или фактически) для осуществления публичной власти. 3 [3Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. проф. Страшуна Б. А. – М. , 1996. – С. 72. ]
Предложенные определения носят весьма общий характер и, естественно, не могут в полной мере раскрыть сущность и содержание конституционного контроля. Вместе с тем глубокий и всесторонний анализ законодательства, практики деятельности органов конституционного контроля свидетельствует о том, что в данной сфере решается целый комплекс конкретных, многообразных и важных задач, основные из которых рассматриваются в следующем пункте данной работы.
2. 2. Сущность конституционного контроля.
Основной задачей конституционного контроля является деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различных актов конституции и законам. Кроме того, органами конституционного контроля разрешается и целый ряд спорных вопросов, имеющих конституционное значение. Прежде всего, следует определить, что такое спорный вопрос конституционного значения. Сложно дать однозначное определение. Отметим лишь, что такие споры имеют глобальное значение для жизни страны, для ее социально-экономической, политической системы, для жизни каждого гражданина и, в конечном счете, для конституционного строя. Они могут затрагивать интересы государственных органов, должностных лиц, партий, общественных организаций, наций, народностей и т. д. Перечень таких вопросов, их характер определены в конституциях и других законодательных актах по-разному. Например, в Германии Федеральный конституционный суд принимает решение об антиконституционности партий; по поводу жалоб на решения бундестага, которые касаются действительности выборов либо приобретения или утраты членства его депутатом; по поводу обвинений, представленных бундестагом или бундесратом Федеральному президенту; по поводу обвинений против судей судов Федерации и судов земель. Во Франции Конституционный совет решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, если он оспаривается. В Италии Конституционный суд рассматривает обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против президента.
Кроме перечисленных также необходимо рассмотреть одну из важнейших сторон деятельности органов конституционного контроля—участие в нормотворческом процессе. Следует особо остановиться на понятии “участие”. Оно показывает, что органы конституционного контроля не являются основными в осуществлении правотворчества. Главная роль здесь отведена законодательной и исполнительной властям. Участие же органов конституционного контроля в процессе правотворчества обладает существенной спецификой по сравнению с основным правотворчеством [31Научные основы советского правотворчества. - М. , 1981. - С. 17; Юридическая процессуальная форма: Теория и практика. - М. ,1976 - С. 85—86. ] . Специфика состоит, в частности, в том, что это деятельность органов, относящихся к правоохранительной системе; правотворчество в сфере конституционного контроля связано, прежде всего, с выявлением противоречий в сфере правового регулирования фактических общественных отношений; правотворческая деятельность для органов конституционного контроля является второстепенной по сравнению с их основной функцией— обеспечением верховенства, высшей юридической силы конституции [32Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Правовая защита конституции. - Ростов на Дону, 1992. - С. 26—27. ]
. Участие в нормотворческом процессе органов конституционного контроля осуществляется в различных формах. Так, в ходе рассмотрения вопросов, связанных с проверкой соответствия правовых актов конституции или законам, разрешения спорных вопросов, имеющих конституционное значение, такие органы выявляют недостатки правовых норм, тех или иных актов, отменяют антиконституционные, антизаконные акты (так называемое “негативное правотворчество” [33Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні: проблеми теорії // Право України. – 1998. - №5. – С. 29. ]) или подтверждают конституционность, законность актов, высказывают соображения о состоянии, перспективах развития законодательства, а в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы. Таким образом, налицо еще одна важная задача, которую кратко можно определить как участие в развитии и совершенствовании законодательства.
В ходе конституционного контроля естественно осуществляется и толкование конституции, иных правовых актов. И здесь наблюдается определенная специфика. Дело в том, что право такого толкования, как правило, закреплялось за парламентом, а в бывших социалистических странах—за его постоянно действующими органами общей компетенции президиального типа, которые входили в систему органов конституционного контроля. Иначе дело обстоит в отношении специализированных органов конституционного контроля, которым, как известно, в данной области принадлежит важная роль. Но право толкования конституции, иных нормативных актов специализированными органами конституционного контроля редко регламентируется законодательством. Объем таких полномочий различен. Так, в Венгрии и Испании конституционные суды наделены правом толкования всех положений конституции. Причем в Испании Конституционный суд считается верховным толкователем Основного закона. В Германии Федеральный конституционный суд вправе толковать положения Конституции лишь по определенным видам производства. Конституционный Суд Российской Федерации имеет право толковать все положения Конституции, но лишь при наличии запроса, который дается строго определенными органами.
