Конституционный контроль обладает рядом специфических черт по сравнению с контрольной деятельностью в целом, что и позволяет придать ему особый ранг. Это своеобразие хорошо показала Ж. И. Овсепян на примере судебного конституционного контроля, выделив следующие его особенности: 1) это связанная с реализацией государственных полномочий разновидность института социального, государственного контроля, осуществляемого постоянно действующими органами государства; 2) это форма профессионального государственного контроля, причем высшая среди специализированных форм контрольной деятельности; 3) судебный конституционный контроль есть контрольная, правоохранительная деятельность, основанная на преобладании юрисдикционных способов, черт; 4) по сравнению с общим государственным контролем судебный конституционный контроль распространяется не только на сферу управления, но, прежде всего, охватывает сферу нормотворчества; он включает не только нормотворчество, осуществляемое аппаратом управления, но и нормотворчество в системе законодательной власти; 5) судебный конституционный контроль представляет собой специализированный механизм охраны нормативного акта высшей юридической силы—конституции государства; 6) судебный конституционный контроль есть высшая (после парламента и референдума) форма конституционного контроля [34 Овсепян Ж. И. Указ. соч. - С. 45—46. ] .
Для глубокого и всестороннего анализа сущности конституционного контроля необходимо определить сферу его действия. В связи с этим следует выяснить имеющий ключевое значение вопрос об объектах конституционного контроля. Как свидетельствует мировая практика, число объектов конституционного контроля постепенно росло и для каждого государства этот набор объектов индивидуален. В связи с этим назовем лишь основные.
К ним относятся в первую очередь нормативные акты (законы, нормативно-правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, внутригосударственные договоры (в федерациях и конфедерациях), международные договоры). Помимо нормативных актов объектами конституционного контроля являются правоприменительные акты, в том числе и акты судебных органов, действие должностных лиц в порядке их конституционной ответственности, организация и проведение, подтверждение итогов референдумов и выборов. Остановимся на рассмотрении некоторых из перечисленных объектов. Подход к проблеме установления конституционности нормативных актов основывается на установившейся их иерархии, которая выступает гарантом единства системы законодательства государства, важнейшим условием осуществления законности. В свою очередь иерархия нормативных актов, как правило, зависит от субъекта и условия принятия. На вершине правовой пирамиды стоят акты, принятые путем референдума, которые являются высшей формой непосредственной демократии, или парламентом, служащим высшей формой представительной демократии. Конституция и законы являются двумя основными видами актов, служащих объектом конституционного контроля. Конституции должны соответствовать все законы, а Конституции и законам– все иные нормативные акты органов государства. Конституция обладает наивысшей силой по отношению ко всем иным правовым актам, в связи с чем последние должны исходить из конституционных предписаний и строго им соответствовать. Приоритет основного закона— неотъемлемый и непременный признак правового государства [35 Топорнин Б. Н. Конституция в социалистическом правовом государстве / Социалистическое правовое государство. - М. , 1969. - С. 25. ]
. Следовательно, в сфере конституционного контроля конституция выступает в качестве отправной точки. Все вопросы в данной области рассматриваются, прежде всего, под углом зрения соответствия основному закону всех иных нормативных актов.
Для осуществления конституционного контроля важное значение имеет вопрос о том, что следует понимать под текстом конституции, все ли ее части имеют равную юридическую силу. Дело в том, что в большинстве конституций содержится преамбула. В Китае, например, она названа “Введением”, во Франции—“Преамбулой”, в России, Японии, Украине вообще не имеет названия. Текст преамбулы носит обычно политический характер и отражает различные аспекты: итоги пройденного пути, характеристику состояния общества на современном этапе его развития, цели и задачи и т. д. Преамбула выполняет служебную роль по отношению к собственно конституции, является своего рода ключом к конституционному тексту [36 Теоретические основы Советской конституции / Отв. ред. Б Н Топорнин. - М. , 1981. - С. 32. ]
. Вместе с тем, как отмечается в научной литературе, преамбула имеет и нормативный характер, поскольку ее содержание выступает общеобязательным (нормативным) мерилом толкования и применения всех положений конституции и действующих законов [37 Зивс С. Л. Конституция СССР и система советского законодательства // Советское государство и право. - 1978. - № 6. – С. 16. ]
. Таким образом, дается утвердительный ответ на поставленный вопрос: преамбула —это составная часть конституции, имеющая правовой характер. В связи с этим оценку конституционности следует проводить с учетом положений, содержащихся в преамбуле.
Ряд ученых - конституционалистов обращают внимание на следующий важный момент: оценка конституционности правового акта должна осуществляться с учетом того, что из текста конституции могут быть сделаны выводы, помогающие определить принципы конституционного порядка, даже если эти принципы не были в ней точно сформулированы [38 Вопросы социалистической конституции. - София, 1969. - С. 206. ] . Такие принципы имеют огромное значение для жизни общества, государства и должны строго соблюдаться.
Этот факт учитывать необходимо и в связи с еще одним важным обстоятельством. Мировой опыт показывает, что глубочайшие социально-экономические, политические изменения, которые происходят в тех или иных странах, как правило, связаны с конституционными реформами. В ходе их осуществления принимаются новые конституции, временные конституции, вносятся изменения в прежние основные законы. Это, как правило, бывает связано с недостатком времени для глубокой и всесторонней проработки и учета различных, порой диаметрально противоположных точек зрения всего спектра политических сил. В результате важнейшие правовые документы не идеальны в юридическом плане. В таких условиях большое значение имеют конституционные принципы, служащие основным критерием выявления несоответствий в тексте конституции. Следовательно, вопрос о соответствии правовых актов основному закону должен решаться с учетом не только прямого постановления конституции, но и принципов, выводимых из ее норм. Таким образом, требование соответствия правовых актов конституции следует понимать в том смысле, что текст конституции— это не только конкретные ее постановления, но и принципы, вытекающие из них. Кроме того, в конституциях ряда государств, в том числе и Украины (ст. 156), существуют нормы, изменяемые в более сложном порядке, чем остальные или не изменяемые вообще. Конечно, усложненный порядок изменения определенной конституционной нормы еще не означает, что она обладает более высокой юридической силой, чем остальные нормы конституции. Однако если учесть, что конституция в принципе не должна содержать противоречий, то норма, принимаемая или изменяемая в более сложном порядке, не может не иметь преимущества перед нормой, порядок принятия или изменения которой менее сложен. Очевидно, что первая норма для конституции принципиально более важна, чем вторая. В подтверждение этого тезиса можно сослаться на решение французского Конституционного совета, который в 1966 г. взял на себя функцию проверки соответствия обычных законов органическим, хотя Конституция Франции не говорит о более высокой силе органических законов. [39Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. проф. Страшуна Б. А. – М. , 1996. – С. 77. ]
Конституционный контроль в узком смысле слова обращен только на акты законодательной власти, прежде всего на законы, принимаемые парламентом. Здесь необходимо обратиться к вопросу о конституционных законах, которые существуют в ряде государств достаточно длительное время. Их место в иерархии нормативных актов различно в разных странах. Так, в соответствии со ст. 116, 137, 138 Конституции Италии конституционными называются, во-первых, законы, изменяющие конституцию, и, во-вторых, другие конституционные законы, регулирующие вопросы исключительной важности. Первый вид приравнивается по статусу к конституции, второй имеет уровень обычных законов. Существовали конституционные законы и в ряде бывших социалистических стран. В Чехословакии они представляли собой органическую составную часть федеральной конституционной системы и действовали наряду с Конституцией. В прежней Югославии на уровне федерации, республик, автономных краев дополнения и изменения к Конституции оформлялись в виде отдельных самостоятельных актов, называвшихся поправками. Здесь одновременно действовали как оставшиеся в силе предписания Конституции, так и принятые к ней поправки. По положению в правовой системе, юридической силе, порядку принятия конституционные законы Чехословакии и конституционные поправки Югославии были аналогичны их Конституциям. Во многом сходное положение занимали законы СССР, изменявшие и дополнявшие Конституцию СССР или конституции союзных и автономных республик. Они также действовали наравне с Конституцией. Вместе с тем, в конечном счете, эти законы переносились в текст конституций. Налицо определенные сложности, так как раздельное их существование наряду с конституциями лишь затрудняло пользование их нормами. В Российской Федерации конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, причем предусмотрен особый, более строгий, порядок принятия федерального конституционного закона и указывается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации), из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права последние занимают более высокое место, следуя сразу же за Конституцией Российской Федерации.
Конституции СССР и УССР, не содержали понятие конституционный закон. Однако данный вопрос достаточно широко обсуждался в специальной литературе. В частности, заслуживающей интереса в данном аспекте являлась позиция Л. П. Юзькова, указывавшего, что современная модель конституционной системы сочетает в себе единство собственно юридической конституции и конституционных законов, что связанно с одной стороны тем, что Конституция, как Основной Закон, объединяет достаточно общие юридические положения, определяющие начала общественного и государственного строя, а с другой– реально действующий акт, реализующийся посредством конкретных правоотношений. [40Юзьков Л. Конституційні закони: утвердження концепції і становлення практики // Радянське право. – 1991. - №5. – С. 12. ]Исходя из содержания конституционных законов выделялись органические конституционные законы–законы о внесении изменений в действующую Конституцию, после принятия непосредственно включаемые в текст Конституции и становящиеся ее неотъемлемой частью; номинальные конституционные законы–их перечень и наименование непосредственно предусмотрены Конституцией, в основном являющиеся статусными актами и их главное предназначение–конкретизировать и детализировать определенные конституционные нормы; ординарные конституционные законы–законы, принимаемые в случаях, когда нормы Конституции отсылают к закону без указания на него, что указывает на особое внимание с позиции Основного Закона к данным общественным отношениям. [41 Юзьков Л. Указ. твір. – С. 13 – 14. ] В проекте Конституции Украины предусматривалось принятие конституционных законов в случаях, предусмотренных Основным Законом. Для принятия, изменения или дополнения таких законов требовалось не менее 2/3 голосов от конституционного состава Верховного Совета. Причем закреплялся предварительный конституционный контроль проектов конституционных законов, осуществляемый Конституционным Судом (ст. ст. 105, 211 Проекта Конституции Украины). Однако в проекте не содержалось положений, указывающих на более высокую юридическую силу конституционных законов, по сравнению с иными законами.
Действующая Конституция Украины не определяет понятия конституционный закон. Однако в среде конституционалистов существует ряд мнений о наличии в Украине конституционных законов. Так, В. Шаповал относит к конституционному закон, принятие которое предусмотрено ст. 20 Конституции Украины, устанавливающий описание и порядок использования государственных символов Украины, утверждая, что принятие такого закона, запрограммированного самой Конституцией, должно подробно регламентировать вопросы, отнесенные к содержанию такого важного конституционно-правового института, как институт государственных символов. [42Шаповал В. Перспективи розвитку науки конституційного права в Україні // Право України. – 1996. - №9. – С. 50. ] Также конституционные законы определяются как “особые нормативно-правовые акты в системе украинского законодательства по своему политико-правовому содержанию, предмету правового регулирования и юридической силе (? ) занимающие после Конституции особое место, органически развивая и продолжая ее. Их близость с Конституцией состоит прежде всего в том, что в самой Конституции существует непосредственное указание на необходимость принятия того или иного закона”. [43 Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. – К. , 1999. – С. 49. ] Однако, не подвергая сомнению ценность таких разработок для науки конституционного права в целом, следует согласиться с точкой зрения, что сама по себе важность законов никак не может быть основанием для выделения их в особую категорию законов, имеющих конституционное значение. [44 Зивс С. Л. Источники права. – М. , 1981. – С. 70. ]
Для конституционного контроля важно выяснение вопроса о соотношении внутригосударственного и международного права. Осуществление контроля в данной области имеет определенную специфику в целом и в каждой конкретной стране в частности. Это обусловлено рядом факторов, наиболее важные из которых состоят в следующем. Во-первых, существуют различные виды норм международного права. Во-вторых, принят особый порядок санкционирования действия международно-правовых норм внутри страны. В-третьих, в связи с суверенным характером любого государства, в нем создается такой механизм, который, в конечном счете, не нарушал бы верховенства конституции по отношению к нормам международного права.
Эти вопросы в связи с их большой значимостью для жизнедеятельности общества и государства составляют предмет конституционного регулирования. Они в той или иной форме решены в основных законах многих стран. В особенности это касается современных конституций. Основные законы ряда государств прямо говорят о примате международного права над внутригосударственным. Формы, объем конституционного регулирования при этом различны. Специфика здесь связана главным образом с видами и значимостью международно-правовых норм, актов, закрепленных в конституции. Например, в ст. 55 Конституции Франции 1958 г. , в ст. 94 Конституции Нидерландов 1983 г. закрепляется приоритет норм международных договоров над внутригосударственным законодательством; в ст. 25 Конституции ФРГ говорится о приоритете общепризнанных норм международного права над внутригосударственным законодательством; в ст. 28 Конституции Греции 1975 г. —о приоритете договоров и общепризнанных норм международного права над внутригосударственными.
Рядом конституций нормы международного права провозглашены частью права государства. И здесь прослеживается специфика, связанная с характером, значимостью международно-правовых норм, актов. Например, в ст. 6 Конституции США записано “Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, что бы ему ни противоречило в Конституции или законах любого штата”.
В ряде конституций вопрос о соотношении международного права и внутригосударственного решается путем установления обязательной ратификации международных договоров. При этом в некоторых странах международные договоры вводятся в систему внутреннего права через особый порядок ратификации, опубликования, который соответствует практике принятия, опубликования законов государства. Тем самым договоры становятся внутригосударственными. Подобная практика установлена в Конституции ФРГ (п. 2 ст. 59).
Среди всех внутригосударственных актов особую значимость имеет конституция –наиглавнейший правовой документ, выражающий суверенный характер государства. В связи с этим основные законы ряда стран содержат специальные положения, связанные с регулированием соотношения конституции и международно-правовых норм. Они не допускают заключения международных договоров, противоречащих основному закону. Вместе с тем, как правило, предусмотрен определенный механизм преодоления возможных коллизий. В качестве примера приведем п. 1 ст. 95 Конституции Испании 1978г. :“Заключение международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, не может иметь место без предварительного пересмотра Конституции”. Такая практика особого регулирования данного вопроса путем запрещения заключения международных договоров, противоречащих основному закону, и предоставления при необходимости возможности предварительного пересмотра конституции представляется весьма положительной.
На конституционный контроль существенно влияет специфика санкционирования действия международного права в целом и в каждой отдельно взятой стране. В особенности это касается международных договоров. В большинстве государств эти акты подлежат ратификации парламентом. Как правило, предварительно проверяется их соответствие конституции. На следующей стадии, после ратификации, международный договор уже юридически и фактически приобретает характер норм внутригосударственного права и в иерархии актов занимает место обычных законов. Это важно для характеристики международных договоров как объектов конституционного контроля, так как свидетельствует о, своего рода, двояком свойстве международных договоров. На стадии ратификации конституция является отправной точкой. Орган, осуществляющий проверку, определяет, соответствует ли международный договор основному закону. После ратификации международный договор уже сам становится внутригосударственным актом, имеющим ранг обычного закона. В такой ситуации при осуществлении конституционного контроля этот акт наряду с конституцией становится отправной точкой. Вступает в действие принцип, по которому все внутригосударственные акты низшего уровня должны соответствовать ратифицированному международному договору.
В Советском Союзе соотношение международного и внутреннего права страны фактически не регулировалось Основным Законом. Конституция 1977 г. содержала лишь весьма общие и расплывчатые положения на этот счет. В Конституции Украины отражено, что“действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины” (ч. 1 ст. 9 Конституции Украины). При этом “заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины” (ч. 2 ст. 9 Конституции Украины). Также необходимо выяснить, должны ли политические вопросы являться объектами конституционного контроля. Проблема достаточно сложна. Это связано в первую очередь с тем, что анализ законодательства, и в особенности практики деятельности органов конституционного контроля, свидетельствует о том, что функционирование этих органов в значительной степени носит политический характер. Такая ситуация возникает, прежде всего, из того факта, что, обладая правом пересмотра решений президента, парламента, правительства, они располагают мощными средствами контроля за функционированием политической системы и тем самым активно влияют на политическую ситуацию в государстве. Проблема участия органов конституционного контроля в решении политических вопросов постоянно находится в поле зрения ученых зарубежных стран, особенно США, где существует мнение (так называемая теория“судебного атавизма”), что “целевая ориентация” судьи должна быть направлена на достижение “правильного” результата в споре, по которому выноситься решение. [45 Егоров С. А. Современная наука конституционного права США. – М. , 1987. – С. 165 – 172. ] Представляется неоспоримым тот факт, что политические вопросы являются объектом конституционного контроля. В то же время не любые политические решения и акты являются юридическими, т. к. не все они получают правовое выражение. И объектами конституционного контроля могут быть только те политические решения, которые приобрели правовую форму.
