Практична реалізація адміністративного видворення іноземців покладена на міліцію. Зазначена діяльність міліції здійснюється відповідно до ряду нормативних актів: Закону України “Про правовий статус іноземців” [23]Про правовий статус іноземців: Закон України від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 23. - Ст. 162.[23], Правил в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. [48]Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. // ЗПУ України. - 1996. - № 4. - Ст. 148.[48], актів МВС України.
Стаття 32 Закону України “Про правовий статус іноземців” встановлює, що іноземця може бути видворено за межі України, якщо а) його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; б) це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав i законних інтересів громадян України; в) він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців. Отже, в Законі підстави адміністративного видворення визначено у найзагальніших рисах, тому їх можна вважати лише загальними орієнтирами для вирішення питання про видворення конкретної особи. У зв'язку з цим зазначені підстави має бути доповнено, конкретизовано, деталізовано у інших (підзаконних) нормативних актах. Детальне визначення переліку порушень, вчинених іноземцями, а також інших обставин, за яких до них може бути застосовано видворення, безперечно, сприятиме забезпеченню законності застосування цього заходу. Слід звернути увагу також на те, що адміністративне видворення застосовується після реалізації покарання, є заходом попередження, профілактики нових правопорушень з боку іноземців. Отже, його слід розуміти ще й як додатковий захід правового примусу.
Аналіз відомчих нормативних актів і практики діяльності підрозділів МВС України показує, що в правовому регулюванні їх діяльності існує чимало проблем, які необхідно якнайшвидше вирішити. Зокрема, слід нормативно визначити компетенцію галузевих служб щодо реалізації рішень про видворення іноземців з України, оскільки вона практично не врегульована. Так, на сьогодні не встановлено перелік необхідних матеріалів, які має бути зібрано для порушення питання про видворення іноземців; залишається нормативно невизначеним максимальний строк затримання іноземців з поміщенням до ізолятору тимчасового утримання; не визначено їх права і обов'язки під час перебування в цих ізоляторах тощо. Потребує детального врегулювання також порядок оскарження іноземцями рішень відповідних органів про видворення, постанов про затримання для подальшого видворення з України під конвоєм, строки і порядок розгляду цих скарг та можливі варіанти рішень за ними.
Варто вказати також на недостатню розробленість поняття «видворення» як в законодавстві, так і в правовій науці. В наш час під видворенням розуміється як прийняття рішення про те, що відповідна особа має залишити територію України з наступним добровільним його виконанням, так і примусове супроводження під конвоєм іноземця або особи без громадянства до кордону України з примушуванням його до перетинання цього кордону. Навіть на перший погляд видно, що це різні заходи. Прийняття рішення про небажаність перебування в Україні тої чи іншої особи - це ще не видворення, оскільки при цьому відсутній елемент примусу, видворення, на думку дисертанта, починається тоді, коли іноземець або особа без громадянства ухиляється від виконання цього рішення, і міліція в примусовому порядку доставляє цю особу до кордону і переправляє через нього.
Однією з проблем адміністративного видворення є видворення осіб без громадянства. Суть її полягає в тому, що цих осіб можна видворити тільки при наявності згоди на їх прийняття з боку відповідної держави. Проблема адміністративного видворення ускладнюється не тільки недосконалістю законодавства України, а й економічними факторами - відсутністю коштів на проїзд, прямих транспортних зв'язків з країнами, до яких належить випровадити видвореного (наприклад, з Афганістаном, Пакистаном, країнами Близького Сходу), а також небажанням сусідніх держав приймати таких осіб до себе. Тому для реального виконання цього заходу необхідно не тільки вдосконалювати законодавство, а й вирішити ряд економічних, фінансових питань, а також налагодити необхідні міждержавні зв'язки.
Заходи адміністративного припинення, які було розглянуто в цьому підрозділі, припиняючи, перериваючи протиправну поведінку, тим самим запобігають вчиненню нових правопорушень, до того ж часто-густо набагато небезпечніших. Тобто ці заходи мають ще й чітко виражену профілактичну спрямованість. І чим активніше міліція використовує право на застосування цих заходів припинення, тим ефективніша охорона громадського порядку, тим менше умов, за яких може бути вчинено нові правопорушення.
3.3 Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки в діяльності міліції
Значення заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в правоохоронній діяльності міліції обумовлено великою кількістю цих правопорушень. Щорічно міліція складає мільйони протоколів про адміністративні проступки, і практично кожному випадку складення протоколу передує застосування того чи іншого заходу забезпечення.
Заходи забезпечення провадження становлять специфічну групу заходів адміністративного припинення загального призначення. Їх особливості полягають, перш за все, в тому, що це несамостійні, допоміжні заходи впливу, застосуванням яких забезпечується створення умов для притягнення порушника до адміністративної відповідальності (в деяких випадках - і до кримінальної). Вони застосовуються з метою припинення адміністративних проступків, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, виконання прийнятих постанов. Заходи забезпечення застосовуються тільки в рамках провадження, що ведеться у зв'язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення. Крім вчинення правопорушення мають існувати додаткові підстави застосування цих заходів - неможливість припинення правопорушення іншими засобами, виконати інші процесуальні дії (складення протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою нових проступків. Нарешті, законодавством встановлено процесуальний порядок їх застосування: підстави, строки (в необхідних випадках), процесуальне оформлення (складення протоколу), порядок оскарження.
З усіх заходів адміністративного припинення заходи забезпечення провадження в адміністративно-правовій літературі були досліджені найбільш повно, оскільки їх дослідження велось одночасно з вивченням питань провадження в справах про адміністративні правопорушення [196]Див., наприклад: Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. - К., 1991; [221]Дорогих Н.М. Административно-правовые меры по преодолению пьянства и алкоголизма. - К., 1988; [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией; [251]Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К., 1979; [253]Коваль Л.В. Охорона громадського порядку. - К., 1989; [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж, 1990; [309]Матвеенков А.С. Производство по делам об административных правонарушениях (составление процессуальных документов). - Караганда, 1989 та ін.[196; 221; 245; 251; 253; 305; 309]. В наш час необхідне з'ясування цих питань відповідно до умов розвитку національного законодавства, становлення української державності, вироблення власної правоохоронної практики.
Варто зазначити, що правила застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення законодавством визначено досить детально. Це стосується також діяльності міліції в цій сфері. Основний нормативний акт, який регулює підстави і порядок застосування зазначених заходів, - це Кодекс про адміністративні правопорушення. Деякі загальні положення сформульовано також в Законі «Про міліцію» та інших законодавчих актах. Порядок застосування міліцією окремих заходів забезпечення деталізується також в нормативних актах МВС України.
Заходам забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в КпАП України присвячено окрему главу, яка називається „Адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів” (гл. 20). Ця глава передбачає можливість застосування таких заходів забезпечення: адміністративного затримання, особистого огляду, огляду речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляду їх на стан сп'яніння. Ще два заходи забезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставлення порушника (ст. 259) і його привід (ст. 268). Уявляється, що ці заходи також слід було б включити до гл. 20, а її назву змінити на «Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення», адже в нинішній назві перераховано навіть не всі заходи, передбачені цією главою. В наш час підготовлено проект нового КпАП, але в ньому, на жаль, норми, які визначають заходи забезпечення провадження, залишилися без змін. Цікаво, що в новому КпАП Російської Федерації, прийнятому 30 грудня 2001 р., зазначені питання вирішено саме таким чином.
Міліції надано право застосовувати всі перераховані заходи забезпечення. Більше того, у зв'язку з адміністративними правопорушеннями міліція використовує також інші заходи, наприклад, перевірку документів, без чого неможливо виконати інші процесуальні дії. В КпАП же цей захід примусу не згадується.
З урахуванням характеру функцій, які виконують заходи забезпечення провадження, в літературі їх інколи поділяють на три групи: заходи адміністративно-процесуального припинення; заходи, спрямовані на одержання доказів; процесуальні заходи виконання адміністративних стягнень [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 240.[108]. Зазначимо, що такий поділ є досить умовним, адже всі заходи забезпечення мають припиняючий характер і всі вони тою чи іншою мірою сприяють одержанню доказів. Що ж стосується виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, то для його забезпечення якісь спеціальні заходи не передбачено. Раніше ми вже звертали увагу на некоректність використання щодо заходів забезпечення терміну „адміністративно-процесуальні заходи”, яке має місце і в наведеному прикладі, тому не будемо повторюватись. Зупинимось на аналізі підстав та процедур застосування міліцією перерахованих заходів.
Доставлення порушника в міліцію або до штабу громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону чи громадського пункту з охорони громадського порядку можуть здійснювати всі працівники міліції. Воно застосовується, згідно зі ст. 259 КпАП, з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці. Право на доставлення, таким чином, виникає лише за наявності зазначених в законі умов, а саме: 1) дії особи повинні мати ознаки адміністративного правопорушення, про вчинення якого обов'язково складається протокол; 2) повинні бути обставини, які перешкоджають складенню протоколу на місці вчинення правопорушення.
На думку дисертанта, в КпАП необхідно вказати ще на один випадок, коли особу може бути доставлено в міліцію. Мається на увазі вчинення правопорушень, за які передбачено застосування адміністративного затримання. Це ті випадки, коли є всі можливості скласти протокол про адміністративне правопорушення на місці, але особа підлягає адміністративному затриманню для забезпечення притягнення її до адміністративної відповідальності.
Як на недолік правового регулювання застосування зазначеного заходу варто вказати також на те, що в Законі «Про міліцію» взагалі не згадується про право міліції здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про затримання, хоча останнє частіш за все застосовується до доставлених правопорушників. З огляду на це в літературі навіть висловлено думку про те, що доставлення є попередньою стадією адміністративного затримання [110]Административная ответственность в СССР / Под. ред. В.Н. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 156.[110], хоча це вірно тільки певною мірою.
Крім доставлення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, працівники міліції мають право доставляти в міліцію осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів. Так, п. 140 Статуту патрульно-постової служби міліції передбачає, що наряди доставляють в міліцію осіб за наявності однієї з таких підстав: коли цю особу застали при вчиненні злочину або безпосередньо після його вчинення; коди очевидці, в тому числі й потерпілі, прямо вкажуть на дану особу як на таку, що вчинила злочин; коли на підозрюваному або на його одягу, при ньому або в його житлі буде виявлено явні сліди злочину. Правова природа такого доставлення залежить від характеру обставин, за яких воно здійснюється. Якщо працівники міліції, які доставляють особу, діють на підставі постанови прокурора, слідчого або органу дізнання, то таке доставлення необхідно розглядати як елемент кримінально-процесуального затримання. Якщо ж здійснюється доставлення підозрюваного в рамках виконання адміністративної функції, коли працівники міліції діють як представники адміністративної влади, цей захід набуває адміністративно-правового характеру.
Настанова по дорожньо-патрульній службі (п. 3.2.18) встановлює право на здійснення доставлення водіїв до чергової частини стройового підрозділу Державтоінспекції за обставин, коли спочатку невідомо, який характер має порушення. Це управління транспортними засобами без документів на них, документів на вантаж, що перевозиться, або коли достовірність цих документів викликає сумнів. Як видно із сказаного, після перевірки може виявитись, що особа вчинила злочин, але доставлення від цього не перестало бути адміністративним.
Інструкція з організації роботи чергової частини міського, районного відділу (управління) внутрішніх справ, лінійного відділу (відділення) внутрішніх справ на транспорті, міського, селищного відділу (відділення) міліції (далі - Інструкція з організації роботи чергової частини міськрайліноргану), затверджена наказом МВС України від 18 вересня 1992 р. № 485 (п. 4.3.4), закріпила перелік осіб, які не підлягають доставленню, а також адміністративному затриманню: народні депутати України; депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад на території відповідної ради; прокурори, слідчі органів прокуратури, судді, керівники та члени міських, обласних та вищих судів; особи, що мають небезпечні для життя тілесні ушкодження, вагітні жінки з ознаками початку пологів. Необхідні заходи реагування до останніх вживаються після надання їм кваліфікованої допомоги. Логічно було б, на думку дисертанта, доповнити цей перелік вказівкою на іноземців, які мають дипломатичний імунітет, осіб, які виконують службові обов'язки, якщо переривання їх виконання може спричинити тяжкі наслідки, а також на працівників органів внутрішніх справ та Служби безпеки України.
Доставлення становить примусове вилучення особи, яка вчинила або вчиняє адміністративне правопорушення, з місця його вчинення або виявлення правопорушника [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 862.[255] і супроводження останнього до приміщення міліції або іншого приміщення [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 241.[108]. Зокрема, в разі вчинення лісопорушень, порушень правил полювання, рибальства і охорони рибних запасів особу може бути доставлено також до приміщення виконкому селищної або сільської ради.
Фактичне здійснення доставлення забезпечується застосуванням психічного або фізичного впливу. Перший полягає в усній вимозі прямувати до місця доставлення або в нагадуванні про можливість застосування фізичного впливу. До фізичного впливу вдаються у випадках відмови рухатися в потрібному напрямку. На думку дисертанта, дещо невиправдано в цьому випадку обмежувати такий вплив лише захопленням руки або частини одягу порушника [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий). - С. 863.[255]. Закон «Про міліцію» (п. 4 ст. 14) надає право при цьому застосовувати також спеціальні засоби.
Час, необхідний для доставлення порушника, законодавством чітко не визначено. В ч. 5 ст. 259 КпАП зазначено лише, що воно має бути проведено в можливо короткий строк. В кожному конкретному випадку цей час залежить від протяжності маршруту доставлення і застосування засобів пересування. В ст. 259 встановлено також обмеження на перебування доставленої особи в приміщенні виконкому місцевої ради і штабі громадського формування з охорони громадського порядку, яке не може тривати більше ніж одну годину. На думку дисертанта, за змістом - це вже адміністративне затримання, тому таке обмеження логічніше було б передбачити в ст. 263 КпАП.
Працівник міліції, який доставив порушника, подає письмовий рапорт про обставини доставлення. Факт доставлення реєструється в Книзі обліку осіб, доставлених до міськрайліноргану. У випадку необґрунтованого доставлення громадянина, а також доставлення осіб, які не підлягають доставленню, оперативний черговий міськрайліноргану зобов'язаний негайно звільнити їх, про що також робиться позначка з Книзі. На думку дисертанта, слід було б в КпАП прямо передбачити ведення документального обліку всіх доставлених до міськрайліноргану, що сприяло б забезпеченню законності застосування зазначеного заходу.
Оскільки основна мета доставлення порушника (крім випадків доставлення підозрюваних у вчиненні злочину) - складення протоколу про адміністративне правопорушення, це означає, що в результаті кожного доставлення має складатися такий протокол, якщо ж протокол не було складено, можна зробити висновок про незаконність доставлення. Виняток становлять випадки доставлення осіб, які вчинили порушення правил природоохорони, коли доставлення здійснюється з метою встановлення особи порушника. На практиці ж приблизно в кожному четвертому випадку доставлення протокол про адміністративне правопорушення не складається, що найчастіше свідчить про його необґрунтованість.
Слід також мати на увазі, що, на відміну від інших заходів забезпечення провадження, КпАП не передбачає можливості оскарження застосування доставлення, хоча це, звичайно, не свідчить про повну відсутність шляхів його оскарження. Тобто закон в цьому випадку не передбачає спеціального порядку оскарження, тому має застосовуватися порядок загальний, закріплений Законом України „Про звернення громадян”.
Схожим до розглянутого заходу забезпечення є привід особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, у разі ухилення її від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді. Це також примусове доставлення, різниця полягає в меті - привід здійснюється працівниками міліції з метою забезпечити присутність правопорушника під час розгляду справи у випадках, коли його присутність є обов'язковою (ч. 2 ст. 268 КпАП).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41
