Головною проблемою правового регулювання змісту постанов по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. На практиці неправильне використання альтернативних та відносно-визначених санкцій посадовими особами міліції є одним із досить поширених порушень законодавства про адміністративні проступки. Це порушення серйозно зачіпає права громадян, оскільки мінімальна і максимальна межі стягнення часто дуже відрізняються. Закон вимагає в цих випадках врахування цілого ряду обставин, однак, встановити, що саме врахував суб'єкт адміністративної юрисдикції для визначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це не відображається в жодному документі. У зв'язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений суб'єкт має перерахувати в ній всі враховані обставини.
Необхідно також забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Це тим більш важливо, що дуже велика кількість справ про адміністративні проступки розглядаються за відсутності не тільки потерпілих, але і осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов'язати набрання нею чинності та виникнення обов'язку її виконання.
Встановлення процедури оскарження і перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з найважливіших процесуальних гарантій законності притягнення до адміністративної відповідальності. На відміну від інших стадій провадження в справах про адміністративні правопорушення стадія перегляду є факультативною, необов'язковою. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 160.[105]. Вже сам факт існування такої стадій має велике превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.
Існує два види оскарження постанов по справах про адміністративні проступки: спеціальне і загальне. Спеціальна скарга, чи скарга в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення, подається і розглядається за правилами, закріпленими в главі 24 КпАП. Право громадян на загальну скаргу і порядок її розгляду регулюється Законом України «Про звернення громадян». Загальна скарга може бути подана як особами, особисто зацікавленими в результаті справи, так і іншими громадянами, вона може бути і індивідуальною, і колективною. Законодавством не обмежується ні термін загального оскарження, ні коло адресатів. Така скарга може бути надіслана прокурору, депутату, в редакцію засобів масової інформації, у вищий орган тощо.
Зовсім інакше вирішується питання щодо спеціальної скарги. Відповідно до ст. 287 КпАП постанову посадової міліції може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Порядок оскарження в наш час ст. 288 КпАП передбачає тільки альтернативний, тобто на вибір скаржника скарга подається або у вищий орган (вищій посадовій особі) або в районний (міський) суд. В літературі звертається увага на проблему можливості оскарження постанови до суду після того, як спочатку скаргу було подано вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі і його рішення не задовольнило скаржника [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 118-120.[305]. В КпАП зазначене питання не вирішено. На думку дисертанта, слід погодитися з висновком про те, що це питання має вирішуватись позитивно, оскільки мова йде про реалізацію конституційних гарантій судового захисту прав громадян в адміністративно-юрисдикційному процесі.
Під час розгляду скарги або протесту уповноважена вища посадова особа міліції зобов'язана перевірити законність і обґрунтованість винесеної постанови, уважно розібратися в суті скарги або протесту і прийняти відповідне рішення. З цією метою має бути з'ясовано ряд обставин, які стосуються як матеріальних, так і процесуальних підстав притягнення до адміністративної відповідальності, тобто чи було встановлено факт вчинення правопорушення, вину особи в його вчиненні, чи не пропущено строки накладення адміністративного стягнення та розгляду справи, чи дотримано порядку розгляду справи тощо.
За результатами розгляду скарги або протесту зазначена посадова особа може прийняти одне із рішень, передбачених ст. 293 КпАП. При цьому виникає запитання, що може бути причиною зміни або скасування постанови, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. В проекті КпАП зроблено спробу визначити підстави для такої зміни або скасування, але ці підстави, не зовсім вдало запозичені з Кримінально-процесуального кодексу, на думку дисертанта, дещо надумані, особливо це стосується процесуальних підстав. Якщо вже використовувати за аналогією положення кримінального процесу, то такими підставами слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з'ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб'єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку і особі порушника тощо.
Нарешті, потребують також вирішення проблеми виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Виконання міліцією постанов можна визнати вирішальною стадією всього провадження в справах про адміністративні правопорушення, адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма працівниками для притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною. Як зазначалося, міліція виконує постанови про застосування таких адміністративних стягнень як попередження, штраф, позбавлення права керування транспортними засобами і адміністративний арешт.
Необхідною умовою виконання постанови є набрання нею чинності. Це означає, що постанова набула юридичного значення і є обов'язковою до виконання згідно зі ст. 298 КпАП. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення моменту набрання постановою чинності, адже в законодавстві це питання не вирішено. На підставі того, що постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, а виконуватися може тільки постанова, яка набрала чинності, в літературі зроблено логічний висновок про те, що постанова по справі набирає чинності негайно після винесення, що властиво для правових актів управління загалом [168]Васильєв А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 235; [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 142; [417]Управленческие процедуры. - С. 144.[168; 250; 417]. У випадках оскарження чи опротестування постанови її виконання припиняється на певний час, а потім відновлюється, якщо скарга чи протест залишилися без задоволення.
Постанова, яка набрала чинності, - це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування посадовою особою міліції того чи іншого стягнення, його розміру, але лише до того часу, поки постанова не набрала чинності. Надалі - це документ, який підлягає обов'язковому виконанню, оскільки його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови - це свідчення авторитету держави та міліції як органу, який діяв від її імені. У зв'язку з цим неприпустимими є факти невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень, найчастішими з яких є несплата штрафу. За різними статистичними даними, останніми роками з різних причин не виконується 20-30 % постанов про накладення штрафу.
Варто мати на увазі, що в наш час провадження щодо примусового стягнення штрафу нормами КпАП не регулюється, його тепер слід розглядати як окреме адміністративне провадження. Проте це не означає, що законодавство про адміністративні проступки не повинне сприяти реальному виконанню постанов. Сплата штрафу - це правовий обов'язок порушника, і він сам має турбуватися, як йому виконати цей обов'язок. Як можливий варіант вирішення цього питання можна запропонувати встановлення для порушника, в разі ухилення останнього від сплати штрафу, додаткових санкцій, перш за все, у вигляді автоматичного збільшення розміру штрафу, а в разі подальшого ухилення - заміни його адміністративним арештом. Крім цього, заміну одного виду адміністративного стягнення іншим, яку чинне законодавство про адміністративні проступки допускає дуже рідко, можна було б передбачити як загальне правило для всіх випадків, коли виконання стягнення з якихось причин неможливе. Тим самим виконувалося б головне призначення провадження - реальна реалізація заходів адміністративної відповідальності.
В наш час дещо ускладнилась діяльність міліції щодо виконання постанов про накладення такого адміністративного стягнення як позбавлення права керування транспортними засобами. Це стягнення застосовується в основному за проступки, справи про які тепер розглядають судді, тобто фактично його накладання в більшості випадків здійснюється у судовому порядку. Виконання ж зазначеного стягнення ст. 317 КпАП покладає на посадових осіб Державтоінспекції. Варто зазначити, що процедура виконання цього стягнення зовсім не змінилася, хоча вона була розрахована на те, що його застосовували працівники ДАІ і самі ж виконували. Тепер же виникла проблема врегулювання порядку передачі постанови на виконання, змісту та порядку її виконання, питань взаємодії з цього приводу судді і посадових осіб ДАІ тощо.
Існуюча проблема невиконання багатьох постанов про накладення адміністративних стягнень тягне за собою ще одну проблему: з якого часу вважати особу такою, ще не була піддана адміністративному стягненню відповідно до ст. 39 КпАП? Як уявляється, вирішення цього питання має залежати, як зазначається в літературі, від того, з якої причини не було виконано постанову [417]Управленческие процедуры. - С. 147.[417]. Якщо особа ухилялася від виконання постанови, її можна визнавати такою, що притягалася до адміністративної відповідальності.
Викладене свідчить про те, що нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності як в цілому, так і діяльності міліції в цій сфері, зокрема, потребує подальшого розвитку і удосконалення, у зв'язку з чим необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні розробки юридичної науки, в тому числі присвячені дослідженню проблем провадження в справах про адміністративні проступки.
На закінчення можна запропонувати наше бачення структури процесуальної частини майбутнього Кодексу України про адміністративні проступки:
ПРОЦЕСУАЛЬНА ЧАСТИНА
Розділ І. Загальні положення
Глава 1. Основні положення.Глава 2. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки.
Глава 3. Підвідомчість справ про адміністративні проступки.
Глава 4. Особи, які беруть участь в провадженні у справах про адміністративні проступки.
Глава 5. Обставини, що виключають можливість участі у справі про адміністративний проступок.
Глава 6. Докази.
Розділ ІІ. Порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з'ясування її обставин
Глава 1. Основні положення.
Глава 2. Протокол про адміністративний проступок.
Глава 3. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки.
Розділ ІІІ. Розгляд справ про адміністративні проступки і винесення постанови
Глава 1. Основні положення.
Глава 2. Підготовка справи про адміністративний проступок до розгляду.
Глава 3. Розгляд справи про адміністративний проступок.
Глава 4. Постанова по справі про адміністративний проступок.
Розділ ІV. Оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок
Глава 1. Основні положення.
Глава 2. Оскарження (опротестування) постанови по справі про адміністративний проступок.
Глава 3. Перегляд постанови по справі про адміністративний проступок.
Розділ V. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень
Глава 1. Основні положення.
Глава 2 і наступні. (Провадження щодо виконання постанов про накладення конкретних видів адміністративних стягнень та постанов в частині відшкодування майнової шкоди. Кількість глав та їх назви тут будуть залежати від того, як буде закріплено систему адміністративних стягнень).
Висновки до розділу ІV
1. Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції спрямована на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями і полягає, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, надісланні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у виконавчому провадженні в таких справах.
2. Хоча міліція вирішує значну кількість справ про адміністративні проступки, все ж важлива особливість її адміністративно-юрисдикційної діяльності полягає в тому, що домінуючим напрямком цієї діяльності є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки. Адміністративно-правова їх охорона здійснюється і іншими державними органами, але міліція виконує цю діяльність спеціально, функціонально.
3. В наш час міліція наділена правом застосовувати три види адміністративних стягнень: попередження, позбавлення спеціального права і штраф. Ще одне адміністративне стягнення - адміністративний арешт - міліція тільки виконує.
4. Адміністративно-юрисдикційною діяльністю міліції слід визнати врегульовану адміністративним законодавством діяльність її посадових осіб, спрямовану на виявлення адміністративних проступків і здійснення провадження в справах про них, яке включає оформлення матеріалів про ці проступки, розгляд і вирішення справ про них, в тому числі застосування адміністративних стягнень, перегляд постанов по справах внаслідок оскарження або опротестування, а також їх виконання.
5. Оскільки адміністративно-юрисдикційна діяльність є нічим іншим як діяльністю щодо реалізації адміністративної відповідальності, підстави і тої, і іншої є однаковими. Про підстави адміністративної відповідальності прийнято говорити в кількох аспектах: перш за все, в загальному нормативному плані, тобто як про сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється і реалізується, а також про підстави відповідальності в кожному конкретному випадку її застосування, тобто про фактичну підставу, якою є особливий вид правопорушення - адміністративне.
6. Норми, які регулюють адміністративну відповідальність, містяться в багатьох законодавчих актах. Такий стан справ не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому в новому КпАП потрібно врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.
7. Адміністративним проступком доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб'єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
8. Адміністративні стягнення становлять третю, останню складову адміністративного примусу, реалізація повноважень щодо їх застосування складає серцевину адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Адміністративні стягнення відрізняються від двох інших видів заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.
9. Попередження може бути ефективним в тому випадку, якщо санкція відповідної норми передбачає можливість його застосування поряд з іншими стягненнями (найчастіше - штрафом). Якщо ж інші стягнення застосувати неможливо, то це означає, по суті, відсутність відповідальності за те чи інше діяння, адже скільки разів таке порушення не повторювалося б, накладено може бути тільки попередження.
10. Штраф - найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається майже за всі адміністративні правопорушення, справи про які підвідомчі міліції. Домінування штрафу в адміністративно-юрисдикційній практиці пояснюється, по-перше, поширеністю цієї санкції і, по-друге, можливістю оперативного і гнучкого його використання як засобу впливу на матеріальні інтереси правопорушника.
11. Відсутність логіки у визначенні санкцій за ті чи інші проступки, в тому числі й ті, справи про які підвідомчі міліції, слід визнати загальною проблемою правового регулювання адміністративної відповідальності. На думку дисертанта, під час визначення і закріплення в законі розміру санкції за конкретний проступок як головний критерій має враховуватися суспільна шкідливість останнього.
12. Позбавлення права керування транспортними засобами закон допускає лише в разі систематичного недотримання (невиконання) порядку користування цим спеціальним правом, вчинення грубих порушень правил дорожнього руху, що створюють загрозу життю, здоров'ю людей, а також майну як самого порушника, так об'єктам державної, колективної чи приватної власності, природі.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41
