Государство стремится смягчить, а где возможно и устранить социальное неравенство, активно вмешиваясь в различные сферы жизни человека. Так, оно закрепляет принцип равного доступа к государственным должностям, что ликвидирует правовые предпосылки неучастия в управлении каких-либо групп населения.
Кроме того, государство вмешивается в трудовые отношения, уравнивая в правах мужчину и женщину при найме на работу. Имущественные различия государство сглаживает с помощью налоговой политики, перераспределяя собранные средства в пользу малоимущих.
3) задачей социального государства является социальная защита тех, кто потерял доход или средства к существованию (по причине болезни, инвалидности, старости, потери кормильца, безработицы), а также оплата расходов на медицинское обслуживание.
Система социального обеспечения возникла в форме социального страхования. Она провела границу между самостоятельным заработком и средствами, идущими по линии социального обеспечения и страхования. К последним относятся, например, пенсии, пособия по безработице, выплаты из государственного бюджета, благотворительных фондов.
4) социальное государство стремится к общему подъему благосостояния всего общества. Показателем благосостояния является уровень нищеты... Обычно в развитых странах он не превышает 10%, а в Швеции - чуть больше 5%. Это позволяет включать в пользование материальными благами (оплата за жилье, стипендии учашимся, пособия на детей и т. п. ) все более широкий круг лиц. 95
Тема 12. Механизм государства
§ 1. Механизм государства и его структура
Понятие, признаки и элементы механизма государства
Свои функции и задачи государство осуществляет с помощью специальных органов и учреждений, а также особого слоя людей, профессионально занятых деятельностью по исполнению полномочий государственных органов. Все они, вместе взятые: государственные органы и учреждения, а также занятые в них государственные служащие, составляют механизм государства. Посредством него государство обеспечивает законность и правопорядок, гарантирует права и свободы граждан, согласовывает несовпадающие интересы различных групп населения. _ В значительной мере от того, насколько разумно организована деятельность государственных органов и учреждений, зависит способность государства своевременно реагировать на возникающие проблемы, удовлетворять насущные потребности населения. Особенностью этих органов является то, что их деятельность носит властный характер и опирается на возможность государственного принуждения. Это осуществляют специальные органы: армия, полиция, суд, тюрьмы.
Конечно, политическая власть в демократическом государстве может осуществляться самим народом непосредственно на референдумах, выборах и т. п. Это тоже является составной частью механизма государства. Однако центральное место в механизме государства занимает государственный аппарат: система взаимосвязанных органов государства и занятые в них государственные служащие, которые практически осуществляют государственную власть.
Следовательно, признаком любого государства является наличие механизма государства, то есть системы органов и учреждений государства, наделенных властными полномочиями и созданных для осуществления его функций и задач. Без государственного механизма не может существовать само государство, поскольку именно государственные органы его и олицетворяют. Через них осуществляется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом. Понятие "механизм государства" используется в широком и узком смыслах. В широком смысле механизм государства включает в себя всю совокупность государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства. При таком понимании механизм государства состоит из государственного аппарата, государственных учреждений и государственных предприятий.
Государственный аппарат представляет собой систему государственных органов, наделенных властными полномочиями для осуществления государственной власти. Наряду с государственным аппаратом в механизм государства включаются государственные учреждения, деятельность которых направлена на 96
выполнение функций государства в сфере образования (например, школы), в сфере здравоохранения, науки, в экономической области и т. п. Наконец, государственные предприятия как часть механизма государства создаются для осуществления хозяйственной деятельности, например производства предметов первой необходимости (товаров) или оказания различных услуг населению. В узком смысле механизм государства тождественен понятию "государственный аппарат".
Механизм государства обладает характерными признаками (чертами), позволяющими отличать его от других политических институтов, участвующих в осуществлении государственной власти или влияющих на нее (например, партий): > механизм государства - это целостная система государственных орга нов, основанная на единстве принципов его организации и деятель ности. Эти принципы (например, разделения властей, принцип за конности и т. п. ) обычно зафиксированы в конституциях государств; > механизм государства состоит из особой группы людей, выделенных из общества и подготовленных для управления им, осуществляющих эту деятельность профессионально и на постоянной основе;
> органы государства, составляющие механизм, взаимодействуют друг с другом как составные части строго иерархической системы, основан ной на подчинении нижестоящих органов вышестоящим;
> каждый элемент механизма (то есть орган государства) является отно сительно самостоятельной и обособленной частью системы и обладает властными полномочиями, создается государством и действует от его имени и по его поручению. Каждый орган государства осуществляет его конкретную функцию, а все вместе - обеспечивают эффективное функционирование государства в целом;
> для осуществления задач и функций государства органы государства обладают необходимыми средствами: материальными, информационными, организационными, включая и возможность государственного принуждения.
Орган государства: понятие, признаки, виды
Механизм государства является сложным образованием, он состоит из входящих в него простых элементов - органов.
Государственный орган - это составная часть механизма государства, которая выполняет конкретные функции и тесно связана с другими органами государства... Орган государства обладает специфическими признаками, которые отличают его от государственных учреждений и предприятий.
1. Орган государства обладает властными полномочиями, то есть способностью осуществлять государственную власть и принимать значимые для общества решения и обеспечивать их реализацию.
Властные полномочия органа государства выражаются в его компетенции закреплении за органом государства определенного законом круга 97
вопросов, основных направлений его деятельности; а также его полномочий - прав и обязанностей в их осуществлении. Государственно-властные полномочия проявляются в том, что орган государства наделен правом издавать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения.
Кроме этого властные функции органа государства состоят в возможности обеспечить издаваемые правовые предписания мерами убеждения, поощрения и принуждения, а также материальными ресурсами, например средствами из государственного бюджета.
2. Орган государства представляет собой относительно самостоятельную, структурно обособленную и юридически оформленную часть механизма государства, которая характеризуется определенной структурой и состоит из государственных служащих.
3. Орган государства образуется от имени государства и действует по его поручению.
4. Каждый государственный орган наделен определенной компетенцией, то есть строго закрепленными за ним задачами, функциями, правами и обязанностями. 5. Орган государства образуется в порядке, установленном законом. 6. Для осуществления своих функций государственный орган обладает необходимыми материальными и организационными средствами (ценностями, вспомогательными учреждениями и предприятиями и т. п. ).
_ Таким образом, цели, задачи и структура государственного органа, порядок его образования и сама деятельность регулируются нормами права. Орган государства представляет собой относительно самостоятельное звено механизма государства и состоит из государственных служащих, права и обязанности которых определены законом...
Например, в России правовое положение государственных служащих определяет Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". К числу государственных служащих относятся не только рядовые чиновники, но и высшие должностные лица государства: президент, премьер-министр, министры, депутаты законодательных собраний и т. п. За свою деятельность они получают заработную плату,
_ которая формируется из налогов и платежей, взимаемых с населения. Хотя органы государства тесно взаимодействуют между собой, однако каждый из них выполняет вполне конкретные задачи. По порядку создания (органы государства могут либо выбираться на свободных выборах, либо назначаться, либо создаваться в порядке наследования) и характеру выполняемых ими задач различаются три основные группы государственных органов: законодательные (парламент, органы местного самоуправления), исполнительно-распорядительные (правительство, министерства, ведомства и т. п. ), судебные (правоохранительные). Принципы организации и деятельности механизма государства
Органы государства осуществляют свои функции, соблюдая определенные правила, которые называют принципами. Среди них следует отметить принцип законности и конституционности. Это означает, что конкретный
_ 98
' орган государства, его должностные лица осуществляют свои функции строго в соответствии с конституцией и другими законодательными актами, регулирующими их деятельность.
Соблюдение законности и конституционности в работе государственного органа ограничивает возможности чиновников использовать^ служебное положение в личных целях для собственного обогащения. Кроме этого строгое следование органов государства требованиям законов и конституций является препятствием на пути административного произвола, нарушения прав и свобод граждан. Эффективность деятельности государственного органа зависит от следования такому правилу, как принцип профессионализма и этики государственных служащих. Отбор на государственные должности осуществляется с помощью экзаменов и на основе диплома по предполагаемой специальности. Однако работа государственного служащего имеет много соблазнов и искушений, ведь от него часто зависит решение важного для рядового гражданина дела, например начисление пенсии, выплата пособия и т. п. Чиновник может ускорить время прохождения вашего прошения, а может и затормозить. Так возникает возможность удовлетворить за счет общества свои финансовые интересы, получив взятку от просителя за содействие. Поэтому во многих развитых странах предъявляются высокие требования к морально-этическому облику государственного служащего. Они отражают стремление государственной власти повысить уровень доверия к государственным служащим со стороны общества.
| Достаточно сказать, что в этих целях в США за последние 40 лет были изданы $ следующие нормативно-правовые акты: Кодекс поведения федеральных служащих и (1958), Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США (1977), Кодекс ^этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977), Обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Исполнительный приказ Президента США (1990). Согласно им государственным служащим запре-, щается использование закрытой правительственной информации в личных целях, уча-4 стие в финансовых операциях, не разрешается принятие подарков от лиц, интересы б которых зависят от действий данного служащего, предписывается не 'брать на себя ни
_ каких обязательств, которые выходят за пределы компетенции государственного слу-); жащего. Государственные служащие США обязаны ежегодно заполнять декларации о
*; своих доходах. Очевидно, что политика администрации президента США направлена W на то, чтобы поднять престиж профессии государственного-, служащего, повысить дове-''-< рие общества к нему.
Однако наиболее важным для обеспечения эффективней деятельности государственного аппарата является принцип разделения властей. Потребность в разделении государственной власти различными авторами обосновывалась неодинаково. Однако большинство исходило из того, что злоупотребление властью вытекает из эгоистической природы человека. ".... Известно уже по опыту веков, писал Ш. Монтескье, - что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела".
Чтобы защитить себя от произвола абсолютной неограниченной власти единоличного правителя и должностных лиц, общество делит власть на законодательную, исполнительную и судебную, с тем чтобы различные
99
ветви власти могли взаимно сдерживать друг друга. За каждой ветвью власти строго определен круг ее полномочий. В пределах своей компетенции (прав и обязанностей) каждая ветвь власти подчиняется только закону... Однако раздел с/ше властей не следует понимать как их противостояние, это лишь фс? ма разделения управленческих функций, которая не позволяет их концентрировать в одних руках: так, законодатели заняты выработкой и принятием законов, исполнительная власть эти законы реализует на практике, а судебная власть осуществляет контроль за правильностью принятия и применения законов. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, действовать согласованно, не стремясь присвоить себе функции другой ветви власти.
К вышеназванным принципам (правилам) функционирования государственного аппарата можно было бы добавить принципы гласности, оптимальности и эффективности деятельности государственного аппарата и некоторые другие.
Бюрократия: смысл термина и назначение
Все вышеперечисленные принципы оказываются бесполезными, если их осуществлением не заняты профессионалы-управленцы. Их называют бюрократией. Научный смысл термина "бюрократия" означает, с одной стороны, особый слой людей, профессионально занятых управлением, а с другой - такую организацию государственного управления, которая действует на основе обязательных для всех правил.
Впервые бюрократия появляется на Востоке. Так, в феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Во главе, чиновников стоял начальник местной администрации. Он носил титул мандарина. Однако бюрократия в Китае зависела от воли императора, при том что в отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае не передавались по наследству, а распределялись по
результатам государственных экзаменов.
~, > \
; у Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II века до н. э. Экзамены № имели три ступени. Две низшие проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, ь кто сдал экзамены первых двух ступеней - а это было письменное сочинение и устное да собеседование, - мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, ? : кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене р при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал 3? : государственную должность. Интересно, что по результатам экзамена чиновника могли и не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система и экзаменов сохранилась до настоящего времени.
Западные страны также осуществляют отбор на государственные должности с помощью экзаменов и при наличии соответствующего диплома. Западная бюрократия подчиняется в своей деятельности следующим общеобязательным правилам: 1) каждый чиновник имеет четко
100
очерченный круг обязанностей; 2) служащий не должен быть собственником учреждения, в котором работает; 3) управленческая деятельность является его основным занятием, то есть он больше нигде не работает; 4) все взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для чего существует канцелярия, и т. п.
Подобная организация управленческой деятельности очень эффективна, поскольку основана на разделении и специализации труда. Однако у нее есть и недостатки. Бюрократы тоже люди, и у них есть личные интересы. Обладая достаточной властью, чиновники стремятся использовать ее для собственного обогащения. Все отрицательные последствия бюрократической организации управленческого труда называются "бюрократизмом". Это - волокита, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество. Иначе говоря, бюрократизм означает неограниченную власть чиновничества, которое вместо того чтобы служить обществу, само его использует в своих корыстных интересах. Для того чтобы ограничить размеры этой болезни, которой страдают все страны (развитые и развивающиеся), необходим постоянный контроль за всеми звеньями государственного аппарата, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность в деятельности органов государства.
§ 2. Виды органов государства
В соответствии с принципом разделения властей выделяются три группы государственных органов: законодательные, исполнительные и судебные. Законодательные органы власти
Название парламента - государственного органа, которому принадлежит законодательная власть, происходит от французского "parle" - говорить. В различных странах высший законодательный орган (которому принадлежит право издания законов) называется по-разному: в США это Конгресс, состоящий из двух палат: Сената (верхняя палата) и Палаты представителей (нижняя палата); в Швеции - однопалатный Риксдаг; в ФРГ - двухпалатный Бундестаг, причем нижняя палата также называется _ Бундестаг, а верхняя Бундесрат; в России Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).
Возникновение современных парламентов на Западе происходило в период феодальной раздробленности и было связано с необходимостью поиска источников новых денежных поступлений в королевскую казну. Так как сам король был уже не в состоянии заставить своих подданных оплатить налоги, он прибегает к созыву широких представительных собраний дворянства и духовенства, чтобы с их помощью утвердить новые налоги. Затем парламенты стали не только разрешать вводить новые налоги, но и контролировать расходование средств.
101
Хотя традиционно родиной парламентаризма считают Англию, где парламент возник в 1265 г. , сословно-представительные учреждения появляются несколько раньше в других странах, например в Испании. Там в 'период освободительной борьбы с маврами в королевстве Леон в 1188 г. возникают особые представительные учреждения - кортесы, созываемые по указу короля Альфонса IX. В их составе были представители четырех сословий: феодальной знати, дворянства, духовенства и представители городов. Причем кортесы обладали более широкими полномочиями, чем аналогичные органы в других странах Запада (во Франции -Генеральные штаты, в Англии - Парламент). Они не только решали финансовые и законодательные вопросы, но могли устанавливать бюджет королевского двора и даже влиять на престолонаследие. Король должен был давать присягу кортесам в том, что он будет уважать обычаи страны.
