Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ - (диссертация)
Дата добавления: март 2006г.
2МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
2(ВНИИ МВД России)
На правах рукописи
УДК 351. 74
2ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО 2ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12. 00. 02. - конституционное право;
государственное управление; административное право;
муниципальное право.
2Д И С С Е Р Т А Ц И Я
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
2Москва - 1996
- 2
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
ВВЕДЕНИЕ.................................................................. 3 + 0- + 13 ГЛАВА I. Роль и место паспортно-визовой службы
+в с 0истеме МВД Российской Федерации + 0......... +14 0 - 113 § 1. Сущность паспортно-визовой работы и + ее
становление в органах внутренних дел
России ................................................... +14 0 - 37
- 13
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения . , полученнЁ _@
до 62, 7%. Многие из них незаконно находятся на территории России длительное время, изыскивая средства к существованию через совер шение правонарушений.
Отмечается тенденция к использованию гражданами развивающихся государств свободно получаемых им в российских консульствах тран зитных виз для проезда через территорию России для незаконного из менения маршрута следования и закрепления в нашей стране. Этому же способствует наличие "прозрачных границ" со стороны СНГ, через ко торые иностранцы свободно проникают в Россию.
Следует особо подчеркнуть, что иностранные граждане все чаще совершают на территории России самые различные уголовные и эконо мические преступления, в том числе создают новые или вступают в уже имеющиеся организованные преступные сообщества. Наблюдается повышение интереса международных преступных сообществ к перемеще нию своей деятельности на территорию России и освоению здесь высо корентабельных сфер криминального бизнеса.
Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения на нашу территорию шпионов, диверсантов и террористов. Причем, ослабление пограничного контроля и паспортно-визового режима создает для это го благоприятные условия.
Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют своего разрешения на внутри и межгосударственном уровнях. Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод чело века. В частности, право на свободу передвижения уже стало для
- 6
российских граждан реальностью 51 0.
Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные процессы. Прежде всего это выразилось в росте бродяжничества, ставшего одним из серьезнейших криминогенных фак торов в крупных городах и транспортных узлах России.
Осуществленные за последнее время развитие законодательной базы правоохранительной деятельности, совершенствование ведомс твенной нормативной базы, упорядочение структурного построения системы МВД России способствовали концентрации усилий органов и учреждений внутренних дел и внутренних войск на основных направле ниях их оперативно-служебной деятельности, создали объективные предпосылки для полного задействования внутренних резервов и нере ализованных возможностей системы, особенно в управленческой сфере, включая обеспечение эффективной координации и взаимодействия всех служб и подразделений.
Это в полной мере относится и к Паспортно-визовой Службе (да лее - ПВС) МВД России, которая была организована на основании пос тановления Правительства России от 15 февраля 1993 года N 124 в ________________________________________
51 0 В 1992 году вступили в силу новый Закон Российской Федера ции"О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года, Указ Президента "О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос
сийской Федерации" от 27 декабря 1993 года N 2299 и Поста
новление Правительства Российской Федерации "О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера
ции" от 9 декабря 1992 года N 950.
- 7
результате реорганизации управлений (отделов) виз и регистраций и паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных сто лов) и отделений (групп) виз и регистраций органов внутренних дел. ПВС является центральным звеном действующей в стране системы осуществления контроля пребывания в России иностранных граждан, обеспечения заграничных поездок российских граждан, а также реше ния вопросов гражданства. Причем ее административная деятельность в этой области весьма обширна.
Основной задачей ПВС является защита прав и свобод российских граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностран ных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Паспортно-визовая служба также осуществляет регистрацию иностранных граждан, пребывающих на территории России, оформление и выдачу им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд, а также участвует вместе с другими службами МВД России в обеспече нии контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в период пребывания на территории Российской Федерации правил. В силу своего специфического функционального предназначения данная служба, во-первых, является самостоятельным структурным звеном системы МВД России (что нашло свое отражение в Концепции развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Президен том Российской Федерации Б. Н. Ельциным 13. 02. 96 года), во-вторых, играет важную роль в единой системе профилактики, предупреждения и раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности органами внутренних дел.
- 8
Согласно Положения о Паспортно-визовой службе МВД России (ут верждено приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года), взаимо действие с другими службами и подразделениями органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности исполь зования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью.
Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совер шенствования традиционных и поиска новых форм и методов деятель ности паспортно-визовых аппаратов органов МВД.
Между тем, многие актуальные проблемы, связанные с совершенс твованием работы ПВС МВД России, до настоящего времени остаются малоисследованными. Соответствующий зарубежный опыт, а также нара ботанная отечественная практика функционирования службы до сих пор не подвергался глубокому научному анализу на уровне монографичес кого исследования.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организацион ных основ деятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались, например, в работах А. М. Арбузкина, О. Ф. Мураметса, М. М. Богуславско го, А. А. Рубанова, Л. Н. Галенской, Н. П. Ерилина, А. А. Михайлова, С. В. Парфенова, М. А. Шарипова и других авторов. Однако предыдущие исследователи главное внимание уделили анализу правового статуса иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребы вания иностранных граждан. К тому же большинство работ данного плана в значительной мере устарело и не отвечает современным рос сийским реалиям.
В частности, с учетом положений Концепции развития системы МВД России требуют теоретического переосмысления и дополнительной
- 9
научной проработки многие вопросы правового и организационно-мето дического обеспечения деятельности ПВС.
Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего диссертаци онного исследования, а также его научную новизну и практическую значимость.
_Объектом исследования . являлась паспортно-визовая служба орга нов внутренних дел Российской Федерации.
_Предметом исследования . выступали такие стороны названного объекта, как нормативная база деятельности паспортно-визовой служ бы; ее организационное построение, материально-техническое, инфор мационное, кадровое и иное обеспечение; практика (формы и методы) деятельности в области борьбы с административными правонарушениями и преступлениями; взаимодействие с различными службами органов внутренних дел, а также с другими органами государственной власти и управления; информационно-справочная работа паспортно-визовой службы; освещение объекта исследования в научных и иных источни ках, включая управленческие документы.
С учетом вышеизложенного _цель . данной диссертационной работы состояла в совершенствовании правового регулирования и организации практической деятельности паспортно-визовой службы МВД России на основе разработки и внедрения в практику комплекса научно-обосно ванных предложений и рекомендаций.
Для достижения этой цели автором были поставлены и решены следующие _научно-исследовательские задачи . :
определены роль и место паспортно-визовой службы в системе МВД России, в том числе выделены основные исторические этапы ее становления;
- 10
осуществлен сравнительно-правовой анализ ее нормативно-право вой базы, выделены имеющиеся здесь пробелы и упущения;
проанализирована специфика и иерархия основных функций-задач ПВС, а также ее организационно-структурное построение;
критически проанализирован соответствующий зарубежный опыт с позиций целесообразности и возможностей его использования в дея тельности МВД России;
исследована практическая организация и функционирование под разделений паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации на различных уровнях управления, выявлены имеющиеся проблемы, упуще ния и типичные недостатки, аргументированы конкретные предложения и рекомендации по их устранению;
даны научно-обоснованные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности пас портно-визовой работы с учетом соответствующего зарубежного и пе редового отечественного опыта.
При подготовке диссертации были использованы такие _методы . на учного анализа, как исторический, сравнительно-правовой, статисти ческий. Применялись также методы проведения конкретных социологи ческих исследований (опроса, анкетирования, контент-анализа и др. ). В ходе подготовки диссертации в ряде ГУВД и УВД было проан кетировано 217 сотрудников различных служб органов внутренних дел; свыше 200 граждан. Были изучены соответствующие правовые и научные источники, в том числе зарубежные.
_Научная новизна . диссертации заключается в том, что в ней впервые дана комплексная оценка существующей в органах внутренних дел паспортно-визовой службы; критически проанализировано решение
- 11
законодателя о передаче функций ОВИР Федеральной миграционной службе; обоснованы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности паспортно-визовой службы, ре ализация которых, по мнению автора, будет способствовать улучшению ее функционирования.
_На защиту выносятся следующие основные положения . :
выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в области правового регулирования, организации и деятельности пас портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации; оценка роли и места паспортно-визовой службы в системе орга нов внутренних дел, как совокупность правовых норм, регламентирую щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт но-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетент ных органов государственного управления, направленный на обеспече ние этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности;
аргументация выделенных автором ключевых проблем совершенс твования практики организации и деятельности паспортно-визовой службы по ведущим направлениям реализации ее функций;
конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре гулирования, организационного обеспечения: материально-технической и информационной базы деятельности паспортно-визовой службы. _Теоретическая и практическая значимость диссертации . заключа ется, прежде всего, в конкретных предложениях соискателя по совер шенстванию правового регулирования, организации и деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Работа имеет тео ретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые
- 12
на диссертационном уровне дается обоснование наличия в органах внутренних дел паспортно-визовой службы, как совокупности правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея тельности компетентных органов государственного управления, нап равленного на обеспечение этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но визной, критическим подходом к оценке действующего законодательст ва и ведомственной нормативной базы, а также практике их примене ния, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро бированностью основных положений работы на практике и в науч но-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли _апробацию . в Конститу ционном Суде Российской Федерации, в Паспортно-визовом управлении МВД России при подготовке: проекта Закона Российской Федерации "О правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос сийской Федерации", Сборника нормативных актов по вопросам пребы вания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити ческой справки о ходе реализации миграционной политики в Российс кой Федерации; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс кой Федерации при подготовке проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Инструкции об организации производства по делам об административных правонарушениях в орга нах внутренних дел.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования,
- 13
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения . , полученнFILE0000_DD
ТО
2РОЛЬ И МЕСТО ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ
2
титута наш
права
В на
ляют
дел. Минск, 1981. С. 13.
- 16
авторов едины в определении целенаправленности паспортной системы - обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. Эта же позиция прослеживается и в юридическом энциклопедичес ком словаре, где паспортная система рассматривается как "совокуп ность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования перед вижения граждан посредством введения единых документов, удостове ряющих личность, - паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы" 51 0.
Признавая право каждого из приведенных авторов на собственную точку зрения, тем не менее сразу же отметим:
а) устарелость отдельных позиций приведенных дефиниций.
Так, например, институт прописки фактически утратил свое зна чение с принятием Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства в пределах Российской Федерации".
Более того, в связи с принятием вышеназванного закона, на наш взгляд, вообще более верным было бы заменить понятие "паспортная система" понятием "система регистрационного учета населения". б) то обстоятельство, что ни одна из них не включает в пас портную систему субъекты реализации соответствующих норм и правил, а это представляется необходимым, так как любые правовые предписа ния остаются просто на бумаге без соответствующих механизмов их проведения в жизнь.
Что же касается визовой 5 0 работы, то она традиционно связыва ____________________________________________________________ 51 0 См. : Юридический энциклопедический словарь. М. , 1984. С. 243.
- 17
ется с деятельностью уполномоченных на то государственных органов по выдаче разрешений на въезд и выезд из страны. Причем эти же ор ганы, как правило, осуществляют контроль за проживанием на терри тории государства иностранцев и лиц без гражданства 51 0.
Возвращаясь к понятию "паспортно-визовая система" заметим, что отсутствие в науке административного права соответствующей четко выраженной дефиниции, на наш взгляд, связано прежде всего с тем, что до недавнего времени паспортная и визовая работы в орга нах МВД были разведены по различным службам органов внутренних дел, соответственно не смыкались и теоретические разработки. В этой связи проведем краткий научный анализ становления и развития этой работы в органах внутренних дел России.
В дореволюционной России попытки установления контроля за пе редвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регист рации путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые "проезжие грамоты". Позже, с развитием крепостного права, когда возникла необхо димость ограничения внутреннего передвижения значительной части населения, были введены новые документы идентификации личности, в том числе - паспорта. Причем, вводились и соответствующие паспорт ные ограничения.
____________________________________________________________ 51 0 Понятие виза определяется как официальная отметка в пас порте о разрешении на въезд в данное государство, проезд
или выезд из него. См. : Советский энциклопедический сло
варь// Под ред. А. М. Прохорова. М. ,1987. С. 219.
- 18
Так, Указом Петра I от 1714 года лица, не имеющие при себе паспорта или так называемого "проезжева" или "прохожего" письма, признавались за "недобрых людей". Уставом о паспортах и беглых 1833 г. предусматривались особые паспорта переездов для имущих классов и сословий (дворян, духовенства, чиновников и купцов). Для неимущих же - были установлены отдельные документы (билеты), кото рые к тому же получить было очень трудно из-за препятствий, чини мых полицейскими аппаратами.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
