Таким образом гражданство связывалось с этническим признаком. При этом под "немцами" понимались "немцы с немецким гражданством", т. е. собственно граждане ФРГ, и "немцы без немецкого гражданства". Причем, по законодательству ФРГ последние рассматриваются не как иностранцы, а как немцы, хотя и без гражданства ФРГ. Для этой ка тегории лиц устанавливается упрощенный порядок принятия гражданс тва (натурализации).
Аналогичные подходы имели место и в других государствах (Гре ция, Израиль и другие).
Заметим, что в некоторых суверенных государствах, ранее вхо дивших состав бывшего СССР, в основу решения вопроса о гражданстве также ставится этнический признак. Однако при этом нередко допус кается ограничение прав на гражданство лиц некоренной националь ности, прежде всего русскоязычного населения, что представляется неприемлемым и несоответствующих международному праву.
Законом РСФСР "О гражданстве" от 28 ноября 1991 года (ст. 32) установлено, что МВД России является государственным органом, ве дающим делами о гражданстве России (наряду с Президентом Российс кой Федерации, Комиссией по вопросам гражданства при Президенте и МИД России).
Порядок рассмотрения вопросов приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации урегулирован в Положении о поряд
- 82
ке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверж денном Указом Президента России от 10 апреля 1992 года N 386 51 0. Данным Положением определена процедура приобретения и прекра щения гражданства Российской Федерации. При этом предусматривается приобретение и прекращение гражданства:
в порядке регистрации (условно - в упрощенной форме), когда лицо, ходатайствующее о приобретении или прекращении гражданства подает в компетентный орган заявление;
через оформление ходатайства на имя Президента Российской Фе дерации.
Важным является то обстоятельство, что в Положении строго оговорены сроки рассмотрения заявлений и ходатайств о приобретении и прекращении гражданства (не более одного месяца). Это, как представляется, во-первых, способствует искоренению проявлений бю рократизма из работы вышеназванных ведомств и, во-вторых, обеспе чивает реальные возможности обжалования соответствующих решений, то есть защиту прав человека.
Говоря о правовой базе деятельности паспортно-визовой службы МВД России нельзя не отметить и уже упоминавшийся в нашей работе Закон Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвиже ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе дерации". Этот законодательный акт конкретизировал соответствующие ______________________________________________________________ 51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N17. Ст. 952; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, N4. Ст. 302.
- 83
конституционные права и свободы, гарантированные гражданам России, и обеспечил их практическую защиту.
Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), подписанный СССР в Хельсинки 1 августа 1975 года и признанный Российской Федерацией, как правоприемником СССР, со держит раздел "Сотрудничество в гуманитарных и других областях", где в подразделе "Контакты между людьми" государства-участники за явили о своей готовности благожелательно рассматривать просьбы о поездках с целью содействия развитию контактов и регулярных встреч на основе семейных связей, воссоединению с семьей, изучению на ос нове гуманных соображений просьб о разрешениях на выезд и въезд лиц, решивших вступить в брак с гражданином другого государс тва-участника, поездкам граждан по личным, профессиональным или иным причинам.
В соответствии с Конституцией России российские граждане име ют право выезжать за пределы страны с целью временного пребывания или постоянного проживания за границей и беспрепятственно въезжать на территорию Российской Федерации.
Данные конституционные положения конкретизированы в Законе Российской Федерации от 12 августа 1993 года "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации", также составляющем правовую основу деятельности ПВС МВД России.
Указанный закон устанавливает порядок выезда из страны и въ езда в нее, предусматривает случаи временного ограничения права граждан на выезд, порядок разрешения споров и ответственность за нарушение требований закона.
В отличие от Закона СССР "О порядке выезда из СССР и въезда в
- 84
СССР граждан СССР" от 20 мая 1991 года, который действовал на тер ритории России до конца 1993 года, здесь существенно ограничены возможности произвольного установления исполнительной властью ог раничений при решении вопросов о выезде граждан за рубеж.
Закон включает 11 статей, в которых присутствуют 18 принципи ально новых (по сравнению с законодательством СССР) юридических норм, 12 формулировок уточнены в сторону значительного усиления защит прав и свобод личности.
Новый подход к осуществлению права гражданина Российской Фе дерации на свободу передвижения соответствует международным право вым стандартам.
Особенно ярко это проявляется в статье 1 5 0"Гарантии прав граж данина , где говорится о том, что выезд гражданина Российской Фе дерации за границу с целью временного или постоянного проживания и въезд на территорию России не влекут для него или членов его семьи ограничений прав личности - гражданских, жилищных, трудовых и иных.
Новым стало упоминание о необходимости обеспечения политичес ких прав гражданина.
Закон ликвидировал многие ранее действовавшие ограничения, связанные с оформлением специальных для выезда из страны докумен тов: наличие обязательной выездной визы и так называемого "вызова" из-за рубежа.
В соответствии с рассматриваемым Законом, возможность выезда, при условии выполнения формальностей, ограничивается лишь получе нием въездной визы, которую выдает посольство страны въезда. Предоставленная современным законодательством возможность
- 85
практически свободного выезда из России, разумеется, вовсе еще не означает свободы въезда в зарубежные страны. Международное право оставляет решение данного вопроса полностью во внутренней компе тенции принимающего государства. Следует отметить, что большинс твом западных стран процедуры въезда русских эмигрантов в послед нее время были ужесточены.
Как уже было отмечено выше, российский законодатель отменил обязательность наличия приглашений на выезд из России при оформле нии заграничного паспорта. Между тем, многие иностранные посольст ва при оформлении въездных виз в свои страны требуют такие пригла шения, причем с обязательным указанием конкретных сроков пребыва ния в принимающей стране.
На наш взгляд, это вызвано главным образом следующими основа ниями:
насыщением рынка труда в большинстве стран Запада;
желанием правительств других государств воспрепятствовать
проникновению в свои страны криминальных элементов с постсоветс кого пространства.
Так, например, В ФРГ согласно Закона об иностранцах 1965 года граждане государств, с которыми заключены двусторонние соглашения о вербовке для ФРГ рабочей силы, проходят через специально создан ную "комиссию по отбору" и при положительном решении комиссии по лучают на руки так называемую "легитимационную карту". Обычно, ес ли в отношении иностранца никаких вопросов не возникает, на осно вании "легитимационной карты" по прибытии в ФРГ он получает разре шение на проживание и работу.
При этом в первую очередь преимущество при получении разреше
- 86
ния на работу имеют граждане стран-членов ЕЭС. За ними идут граж дане, которые имеют "легитимационную карту", затем следуют гражда не тех стран, которые являются участниками соглашения об обмене (подписано также Данией, Грецией, Англией, Ирландией, Швейцарией, Турцией, Исландией, Норвегией, Австрией, Португалией, Испанией, Швецией, Канадой и США) так называемыми "гастарбайтерами" (госте выми рабочими).
В своде законов США о статусе иностранцев регламентируются трудовые отношения согласно справочнику-указателю по конституциям штатов. В каждом штате США по-своему определяется свобода доби ваться трудоустройства.
Например, в штатах Северная Дакота и Юта каждый гражданин вправе свободно добиваться трудоустройства по мере возможности. В в штате Аризона лицо, которое не является гражданином Соединенных Штатов, или лицо, которое не заявило о свое намерении приобрести гражданство, не может быть нанято для выполнения работ в штате. Cогласно Декрету 1946 года, регламентирующего условия въезда и пребывания иностранцев во Франции, каждый иностранный гражданин, приехавший во Францию для того, чтобы заниматься в соответствии с законом, профессиональной деятельностью, обязан доказать, что у него имеется контракт на определенную работу, завизированный ком петентными службами министра труда. Если он только собирается ра ботать по найму, или же намеревается осуществить иную контролируе мую профессиональную деятельность, разрешение ему может быть и не выдано.
Иностранный гражданин , который желает приступить к работе в Финляндии, должен иметь при въезде в страну разрешение на работу.
- 87
Только таким образом возможно в какой-то мере регулировать приток иностранной рабочей силы в страну.
Иностранцу, который не имеет разрешения на работу до своего въезда в Финляндию, оно может быть выдано и после его прибытия. но лишь если для этого имеется особая причина. Такой причиной можно считать , например, тесные связи иностранца с Финляндией, сроч ность и важность выполнения работы и т. п.
В Норвегии по положению 1971 года об иностранных гражданах заявление на получение первичного разрешения на работу иностранец должен направлять до въезда в страну через норвежское представи тельство. Для этого заполняется анкета, которая высылается предс тавительством в Норвегию - Государственную контору по делам иност ранцев.
Норвежские загранпредставительства выдают разрешение на въезд и работу лишь после получения согласия от этой конторы. Как прави ло, разрешение на работу выдается на срок не более одного года. В норме число иностранных рабочих ни при каких обстоятельствах не должно превышать 25% работающих на данном предприятии. При этом в Норвегии отношение к иностранным рабочим как к людям "второго сор та", способным выполнять только неквалифицированную работу. Иммиграционный закон Исландии запрещает в страну на работу в любом качестве иностранным гражданам, не имеющим предварительного согласия на въезд.
Работодатели в Швейцарии обязаны производить наем рабочей си лы в первую очередь в местах ее традиционного набора (бывшие стра ны-члены СЭВ, Турция, Югославия).
Шенгенский договор от 14 июня 1985 г. , участниками которого
- 88
являются Бельгия, Нидерланды, ФРГ, Франция, Италия, Люксембург, предусматривает координацию визовой политики для защиты этих стран от нелегальной иммиграции. Причем, если речь идет о численных кво тах иностранцев, желающих въехать в эти страны, приоритет отдается гражданам Испании, Португалии и Турции.
Россия, как и иное другое суверенное государство, также обес печивает защиту своих интересов в сфере действия паспортно-визовой системы.
Выше мы уже отмечали, что с распадом Союза ССР, прозрачностью границ между большинством государств постсоветского пространства и несовершенством российского законодательства резко возросло число правонарушений, связанных с незаконным въездом, выездом и пребыва нием граждан ближнего и дальнего зарубежья во всех регионах стра ны.
Так, по данным Совета Безопасности Российской Федерации толь ко в Приморском крае и Амурской области постоянно проживают более 2 млн. граждан из КНР и КНДР без оформления соответствующих разре шительных документов.
Массовый характер приобретают нарушения действующих правил пребывания иностранцев в России со стороны Азербайджана, Армении и Грузии, которые в своем большинстве занимаются на территории нашей страны незаконной торговой деятельностью.
Многие граждане Украины, Молдавии и Белоруссии без какой-либо регистрации работают по 8-10 месяцев в году на стройках, заводах и предприятиях Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода и других городов России, а также на строительстве в частном секторе. Увеличивается число преступников-гастролеров и организованных
- 89
преступных групп из стран СНГ, действующих на территории России. Поскольку в результате всех этих процессов в России ухудшает ся и без того сложная криминогенная обстановка, это требует безот лагательного принятия адекватных мер реагирования, прежде всего на уровне правовой регламентации и правовых запретов.
Так, в целях защиты прав российских трудящихся-мигрантов и защиты российского рынка труда от неконтролируемого притока иност ранной рабочей силы на территории Российской Федерации вводится система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы, лицен зирование деятельности организаций, специализирующихся на междуна родном трудовом обмене.
Крайне важным представляется принятие специального Федераль ного закона об иностранцах, который позволил бы упорядочить не контролируемые миграционные волны в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья.
С другой стороны, соответствующей регламентации и контроля требует и выезд за пределы России ее граждан. Во-первых, это необ ходимо в целях охраны государственных секретов. Во-вторых, беспре пятственный выезд может быть использован в иных преступных целях. В-третьих, здесь имеют место быть и экономические интересы госу дарства.
В вышеуказанном Законе, регламентирующем порядок выезда за пределы Российской Федерации, предусматривается возможность вре менного ограничения права гражданина на такой выезд (статья 5). Существенно, что перечень оснований для временного (а не постоян ного, что тоже важно) запрета на выезд конкретизирован.
Заметим, также, что многие основания в отказе гражданину на
- 90
выезд за рубеж сохранили свою приемственность (по отношению к ра нее действующему законодательству СССР). Важно подчеркнуть, что такого рода ограничения действуют и в других странах.
В отношении такого основания как осведомленность в государс твенной тайне статья 6 данного Закона впервые обязывает админист рацию соответствующих организаций, учреждений и предприятий пре дупреждать граждан при приеме их на работу о возможном временном ограничении на выезд в связи с приобщением к сведениям, составляю щим государственную тайну. Кроме того Указом Президента России от 30 ноября 1995 года N 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне" 51 0, а также наименования федеральных орга нов исполнительной власти и других организаций, наделенных полно мочиями по распоряжению этими сведениями.
В статье 5 анализируемого закона уточнены формулировки:
1) об ограничении выезда военнослужащих.
Определено, что " право гражданина.... может быть временно ог раничено.... если принято решение о его призыве на военную служ бу.... ".
В соответствующем законе СССР по этому поводу было записано следующее - "если он приписан к призывному участку и подлежит при зыву";
2) о временном ограничении права на выезд злостного алимент щика.
Выезд может ограничиваться до "достижения соглашения сторона ___________________________________________________________ 51 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 5 049. Ст. 4775.
- 91
ми, либо до обеспечения обязательств залогом в установленном зако нодательством Российской Федерации порядке".
Согласно Закона СССР - " если он уклоняется от исполнения обязательств - до исполнения обязательств".
Российским законодателем снят ряд ограничений на выезд за ру беж недееспособного гражданина.
Так, если согласно ст. 10 Закона СССР "граждане СССР, признан ные судом недееспособными, могут выехать из СССР только на посто янное жительство по нотариально удостоверенному ходатайству своих законных представителей или на основании решения суда", то по рос сийскому законодательству (ст. 8) недееспособный гражданин может выехать за границу и на время в сопровождении "родителей, которые несут ответственность за его безопасность и безопасность окружаю щих лиц".
В Законодательстве Российской Федерации не предусмотрено ос нований для отказа гражданину в выдаче загранпаспорта, конкретизи рованы случаи, когда такой паспорт сдается на хранение "до оконча ния срока временного ограничения права на выезд".
Важн +ым 0о +бстоятельством 0 является и то, что срок временного пребывания гражданина за границей определяется им самим и ограни чивается только сроком действия заграничного паспорта, который при необходимости может быть продлен дипломатическим представительст вом или консульским учреждением МИД России за границей на основе соответствующего заявления гражданина.
Характерной в плане акцента рассматриваемого закона на прио ритетную защиту прав личности является норма (статья 1), согласно которой при решении вопросов о выезде и въезде гражданину Российс
- 92
кой Федерации гарантируется судебная защита. Законодательство СССР такой возможности не предусматривало.
С целью защиты и практической реализации прав человека и гражданина Постановлением Правительства России от 11 августа 1993 года N 762 утверждено Положение о Межведомственной Комиссии по рассмотрению обращений граждан России в связи с отказами им в вы даче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за границу.
Думается, что такой подход вполне соответствует международным конвенциям и миграционным законодательствам других стран.
Вместе с тем, в Законе не оговорены процедурные особенности выдачи общегражданских заграничных паспортов. Полагаем, что это следует сделать путем принятия отдельного нормативного акта, нап ример, федерального закона "О заграничном паспорте гражданина Рос сийской Федерации".
В связи с отсутствием законодательной регламентации порядка выдачи загранпаспортов, паспортно-визовые подразделения в своей работе руководствуются Временными правилами оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Российской Федерации, утвержденны ми приказом МВД России от 17 февраля 1993 года N 66.
В указанных правилах регламентирован порядок приема заявлений о выдаче заграничного паспорта для временных выездов за границу, для выезда из Российской Федерации на постоянное жительство, про ведения проверок и принятия решений по заявлениям о выдаче загра ничного паспорта. Здесь же дан перечень оснований для временных ограничений в праве на выезд из России, порядок пересмотра и обжа лования решений об отказе в выдаче заграничного паспорта.
- 93
Предполагается, что данный Приказ должен быть доведен до све дения граждан, что должно снизить количество нарушений паспорт но-визовой системы, а также число конфликтных ситуаций между ра ботниками паспортно-визовой службы и гражданами.
Между тем, по нашему мнению, вопросы, связанные с ограничени ями прав граждан должны регламентироваться преимущественно на за конодательном уровне, иметь прямое действие.
Так, например, в приложении к Временным правилам дана инс трукция о порядке проверки граждан, ходатайствующих о выдаче заг рандокументов, и учета их. Полагаем, что поскольку такая проверка проводится по специальным учетам паспортно-визовой службы, масси вам данных информационных центров МВД, а также федеральной службы безопасности, информация об этом должна быть ограничена, как нося щая характер ведомственной тайны.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
