Мы согласны с Ю. П. Соловьем в том, что любая услуга, если это ___________________________________________________________ 51 0 См. : Мураметс О. Ф. Основные функции советской мили ции // В сб. ВНИИ МВД СССР. Проблемы совершенствования ад
министративной деятельности органов внутренних дел. М. , 1982. N 61. С. 45.
- 44
услуга, предполагает свободу выбора клиента , его право отказаться от нее без каких-либо неблагоприятных последствий 5 0для 5 0себя 51 0. В случаях же, когда гражданину паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел оказывается услуга в выдаче загранпаспорта или в осуществлении паспортной работы, имеет место не свобода вы бора, а выбор несвободы. Гражданин обязан "обслужиться" в паспорт но-визовой службе , в противном случае за незаконное проживание без регистрации он будет привлечен к административной ответствен ности.
Поэтому мы, вслед за Ю. П. Соловьем, считаем нецелесообразным рассматривать органы внутренних дел либо их отдельные подразделе ния, как систему массового обслуживания. Полагаем, что такая пози ция способствует подведению теоретических основ под заслуживающую однозначно отрицательной оценки тенденцию коммерциализации мили ции.
Функции-задачи паспортно-визовой службы определены в целом в ряде законодательных и ведомственных нормативных актов:
Конституции Российской Федерации;
Декларации прав и свобод человека и гражданина 52 0;
Законах 5 0Российской 5 0 Федерации "О государственной 5 0границе" 53 0, ______________________________________________________________ 51 0 См. : Соловей Ю. П. Указ. соч. С. 124.
52 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, N52. Ст. 1865.
53 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, N17. Ст. 594; Собрание актов Президента и Пра
вительства Российской Федерации, 1994, N16. Ст. 1861.
- 45
"О гражданстве Российской Федерации" 51 0, "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации, "О праве граж дан Российской Федерации на свободу передвижения , выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 52 0, "О вы нужденных переселенцах" 53 0;
действующих на территории Российской Федерации нормативных актах бывшего СССР, в том числе Законе СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" 54 0, Правилах транзитного проезда иност ранных граждан через территорию СССР 55 0, Правилах пребывания иност ранных граждан в СССР 56 0;
ведомственных нормативных актах.
___________________________________________________________ 51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N6. Ст. 243; 1993, N29. Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N6. Ст. 496.
52 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N32. Ст. 1227.
53 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N12. Ст. 427.
54 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N26. Ст. 836.
55 0 Собрание постановлений Правительства СССР, 1984, N21. Ст. 113.
56 0 Утверждены постановлением Кабинета Министров от 26 апреля 1991 г. N212. Действуют на территории Российской Федерации
на основании распоряжения Совета Министров РСФСР от 6 июня
1991 г. N 571-р.
- 46
Согласно вышеназванным нормативным актам, основное предназна чение паспортно-визовой службы - это обеспечение защиты прав и свобод российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбо ра места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въ езда на ее территорию.
Подразделения паспортно-визовой службы МВД России во взаимо действии с другими органами государственной власти и управления , опираясь на имеющиеся в их распоряжении формы и методы деятельнос ти, осуществляют регистрационный учет российских граждан, контроль за выполнением иностранными гражданами установленных для них пра вил пребывания в России ( то есть обеспечивают правовой режим ) в том числе, за выездом и въездом иностранных граждан ; их регистра цией и передвижением ; оформляют документы на право жительства в России, принятия российского гражданства и т. д. ; осуществляют ад министративную юрисдикцию в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в стра не.
Важнейшим направлением деятельности паспортно-визовой службы является участие в борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности 51 0.
Наконец, нельзя не принимать во внимание и функции внутрисис темного управления ПВС, заключающиеся прежде всего в правовом и информационном обслуживании ее звеньев, обеспечении их координации ____________________________________________________________ 51 0 Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный бюлле тень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. М. N5. 1993. С. 53.
- 47
и взаимодействия между собой, с другими подразделениями органов МВД и во вне системы, организации внутриведомственного контроля, кадровом обеспечении и т. п.
С учетом вышеизложенного, определим в обобщенном виде основ ные функции-задачи паспортно-визовой службы органов внутренних дел.
По функциям-задачам общего плана:
разработка и участие в разработке проектов законодательных и иных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Субъек тов Федерации и органы местного самоуправления, а также ведомс твенных нормативных актов по паспортно-визовой работе;
участие в работе органов государственной власти и управления по подготовке проектов нормативных актов, образцов паспортов, удостоверений личности, виз, видов на жительство, других докумен тов для последующего их централизованного изготовления и иным воп росам, относящимся к компетенции службы;
подготовка необходимой информации по паспортно-визовым вопро сам и предоставление ее в установленном порядке в соответствующие органы государственно власти и управления, заинтересованные минис терства и ведомства и другие инстанции;
осуществление анализа состояния паспортно-визовой работы и разработка на этой основе предложений по совершенствованию дея тельности подразделений ПВС, улучшению взаимодействия с другими службами и подразделениями органов внутренних дел, иными минис терствами и ведомствами;
организация и поддержание практического взаимодействия в пре делах своей компетенции с другими службами и подразделениями МВД
- 48
России, МИД России, другими министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления и общественностью по вопросам предупрежде ния правонарушений и преступлений, связанных с использованием воз можности въезда на территорию России, выезда за ее пределы и пас портной системы;
рассмотрение поступающих заявлений, жалоб и писем граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, телеграмм рос сийских дипломатических представительств и консульских учреждений за рубежом, писем и предложений органов государственной власти и управления, публикаций и выступлений в средствах массовой информа ции, запросов народных депутатов;
организация и осуществление сбора, обработки и хранения пас портно-визовой информации, функционирования централизованных кар тотек по установленным направлениям и категориям учета;
обобщение практики применения нормативно-правовых актов по паспортно-визовым вопросам, разработка методических рекомендаций по ее совершенствованию.
По специальным функциям-задачам:
обеспечение практического исполнения законодательства, норма тивно-правовых актов Российской Федерации и международных догово ров о гражданстве, о въезде в Россию и выезде из России, свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства (прием граждан, выдача паспортов гражданина России, регистрация и снятие с регист рационного учета граждан по месту их пребывания и жительства, оформление и выдача по согласованию с органами государственной бе зопасности заграничных паспортов по заявлениям граждан и ходатайс твам организаций Российской Федерации);
- 49
обеспечение законодательства о гражданстве Российской Федера ции, прием граждан , оформление и проверка заявлений и ходатайств по вопросам гражданства и представление их с заключениями в Комис сию по вопросам гражданства при Президенте России, исполнение ре шений по вопросам гражданства, определение принадлежности лиц, постоянно проживающих на территории России, к российскому граж данству;
организация выполнения законодательства и нормативно-правовых актов Российской Федерации о правовом положении иностранных граж дан и лиц без гражданства на территории России; обеспечение ре гистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выдача им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Россию и выезд из нее;
взаимодействие в пределах своей компетенции по вопросам бе женцев и вынужденных переселенцев с соответствующими подразделени ями министерств и ведомств Российской Федерации;
обеспечение взаимодействия с Федеральной миграционной службой России и другими организациями по проблемам миграции граждан. По особенным функциям:
реализация возможностей паспортно-визовой службы в предупреж дении и пресечении преступлений и административных правонарушений, раскрытии преступлений, охране общественного порядка, обеспечении государственной и общественной безопасности, розыске должников (ответчиков) по гражданским делам в пределах ее компетенции, граж дан Российской Федерации, утративших связь с родственниками, иностранных граждан и лиц без гражданства, уклонившихся от регист
- 50
рации в органах внутренних дел, а также адресно-справочной работе; участие в выполнении других служебных и служебно-боевых за дач, возложенных на органы МВД России.
Подразделения ПВС МВД России кроме того осуществляют по нап равлениям деятельности Службы организационно-методическое руко водство паспортно-визовыми аппаратами МВД республик, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области и автономных округов, г. Москвы, 5 0г. Санкт-Петербурга и Ле нинградской области.
Поскольку успешное функционирование любой системы возможно только при условии установления между ее элементами устойчивых связей, без которых система под влиянием внешних и внутренних воз действий распадается 51 0, вопрос внутреннего и внешнего взаимодейс твия является важным элементом обеспечения эффективного функциони рования ПВС.
В случаях, когда взаимодействие осуществляется исполнителями 52 самой системы, говорят о внутреннем взаимодействии, а когда оно ___________________________________________________________ 51 0 См. :Бачило И. Л. Функции органов управления. М. , 1978. С. 168; Туманов Г. А. Организация управления в сфере общест
венного порядка. М. , 1972. С. 101 и др.
52 0 См. :Колонтаевский Ф. Е. Взаимодействие органов внутренних дел с ДНД в процессе осуществления административных функ
ций //Труды Академии МВД СССР. 1986. С. 41-45; Л. М. Розин Организация взаимодействия службы охраны общественного по
рядка с государственными органами и общественными организа
циями. М. , 1978. С. 7-8.
- 51
осуществляется между компонентами, то говорят о внешнем взаимо действии.
Как и в любой другой целостной системе, в паспортно-визовой службе во взаимодействии находятся ее отдельные части и компонен ты, в качестве которых выступают отдельные сотрудники, подразделе ния и службы.
Что касается внешнего взаимодействия, то паспортно-визовая служба поддерживает связь и обеспечивает необходимое согласование решаемых вопросов с Комиссией по вопросам гражданства при Прези денте России, соответствующими подразделениями Генеральной Проку ратуры России, Министерства юстиции , Министерства финансов , Ми нистерства иностранных дел , Министерства безопасности , Минис терства обороны Российской Федерации, Федеральной миграционной службой России, других министерств и ведомств России.
Функция взаимодействия, как было показано выше, является не отъемлемой составной частью системы функций-задач ПВС.
В системе функций-задач органов внутренних дел имеются функ ции, близкие по своему предназначению к ПВС, но реализуемые иными службами.
Так, обеспечение личной и имущественной безопасности пребыва ния иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Рос сийской Федерации выходит за рамки компетенции ПВС. Эта функция обеспечивается силами других подразделений органов внутренних дел. При этом особо следует выделить милицию общественной безопасности (местную милицию), которая обеспечивает личную безопасность граж дан; осуществляет охрану общественного порядка и обеспечивает об щественную безопасность на территории России; предупреждает и пре
- 52
секает преступления и административные правонарушения и т. д. Пас портно-визовая служба, являясь составной частью системы МВД Рос сии, непосредственно обеспечивает реализацию такой общегосударс твенной (межведомственной) функции как регулирование миграционных процессов.
В этой связи заметим, что под миграцией принято понимать со вокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Контроль же за такими перемещениями как раз и осуществляет ПВС, разумеется наряду с другими субъектами.
Определимся с некоторыми ключевыми понятиями и категориями, относящимися к миграции и важными для деятельности ПВС.
Прежде всего отметим, что миграция различается по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя) и виду (возвратная или безвозвратная).
При этом вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищу щие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной.
Внешняя миграция может быть добровольная (в том числе эконо мическая) и вынужденная, возвратная и безвозвратная.
Субъектов внешней миграции можно подразделить на: 1) граждан России, выезжающих за ее пределы в силу политических, экономичес ких и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение с семьей, брак); 2) лиц, ранее прибывших на территорию России и получивших статус беженцев либо вынужденных переселенцев; 3) граж дан бывшего Союза ССР, постоянно проживавших в России и выезжающие с ее территории; 4) лиц, не являющихся гражданами России, прибыва
- 53
ющих в нашу страну с целью упрощения процедуры последующего выезда в третьи страны; 5 05) иностранцев, прибывающих или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать хода тайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Кон венцией ООН 1951 года.
Все приведенные категории внешних мигрантов являются объекта ми действий визовых подразделений ПВС.
Что касается внутренних мигрантов, то с этой категорий лиц имеют дело как визовые (при передвижениях по территории России иностранцев и лиц без гражданства), так и (главным образом) пас портные подразделения.
Внутренняя миграция также может быть добровольной и вынужден ной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологического бедствия), возвратной и безвозвратной.
Особое значение в деятельности ПВС имеет контроль в сфере не законной миграции.
Субъектами незаконной миграции могут быть: 1) эмигранты не контролируемые - граждане России, выезжающие с территории госу дарств-республик бывшего СССР в другие иностранные государства; 2) эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным путем выезжа ющие за рубеж или пересекающие государственную границу РФ с иност ранными государствами; 3) иммигранты незаконные, к которым отно сятся: иностранцы, у которых цель въезда не соответствует его на мерениям; иностранцы, въезжающие по поддельным документам; иност ранцы, прибывающие в страну нелегально, в том числе через госу дарства-республики бывшего СССР.
Особым видом внешней незаконной миграции является незаконная
- 54
трудовая миграция. При этом, как представляется, можно выделить два взаимодополняющих негативных процесса - незаконный въезд в Россию иностранных граждан с целью трудоустройства и незаконный выезд из страны в тех же целях российских граждан.
Разумеется, что для решения достаточно объемных и специфичес ких задач, поставленных перед паспортно-визовой службой, ее сот рудники должны обладать необходимой компетенцией, что соответс твенно предопределяет необходимость четкого закрепления в законо дательстве Российской Федерации ее полномочий.
Мы полностью разделяем мнение Г. А. Туманова о том, что без полной , конкретизированной и достаточно четкой формулировки за дач, стоящих перед субъектом управления, в нашем случае - паспорт но-визовыми подразделениями ОВД, невозможно верно определить ком петенцию и ответственность сотрудников, объем их работы, научно обосновать организационно-штатные и иные нормативы, определить степень эффективности деятельности и управления 51 0.
Понятие "компетенция", 5 0как сложная правовая категория, доста точно полно исследовано в юридической литературе. Вместе с тем, большинство ученых придерживается мнения, согласно которому 52 0 под компетенцией понимаются совокупность предметов ведения, 5 0прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, 5 0органа ___________________________________________________________ 51 0 См. : Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управле ния. М. , 1972. С. 19.
52 0 См. : Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М. , 1972, С. 34 ; Кутафин О. Е. , Шеремет К. Ф. Компетенции местных сове
тов. М. , 1986. С. 36 и др.
- 55
общественной организации или общественной самодеятельности граж дан.
Исходя из вышеизложенных основных задач паспортно-визовой службы, попытаемся сгруппировать ее компетенцию по следующим ос новным направлениям.
Во-первых, это 2полномочия по осуществлению регистрации и сня 2ти 0я 2 граждан с регистрационного учета в соответствии с Законом РФ 2"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, вы 2бор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 2и Правилами регистрации , утвержденными постановлением Правительст 2ва РФ 17 июля 1995 5 2г. 5 2N 5 2713.
В данном направлении службой осуществляется: оформление ре гистрации и снятие граждан с регистрационного учета; ведение ад ресно-справочной работы; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; осущест вление контроля за соблюдением гражданами, должностными и юриди ческим лицами законодательства по этому вопросу; информирование населения о принятых нормативных правовых актах, касающихся ре гистрационного учета граждан; учет при регистрации лиц, имеющих судимость к лишению свободы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
