- 131
Заметим, что за последние годы деятельность ОВИР осложнилась в связи с рядом обстоятельств, а именно в связи с:
расширением географии пребывания иностранных граждан в стране и сокращением местностей, закрытых для посещения иностранцами; появлением новых форм международного сотрудничества ( работа по межправительственным соглашениям, прямые производственные связи предприятий и организаций, свободные экономические зоны и т. д. ); увеличением сроков пребывания иностранных граждан на террито рии России;
значительным увеличением выезда российских граждан из страны с различными целями.
Если в 1992 году в целом по России было выдано загранпаспор тов на постоянное жительство и для временного пребывания за грани цей полтора миллиона, то в 1993 году - эта цифра составила 2, 5 миллиона, а в 1994 году - уже было выдано около трех миллионов загранпаспортов.
За этот же период был разрешен въезд в Российскую Федерацию иностранцам по служебным, общественным, торговым делам и в качест ве туристов в 1992 году - 950 тыс. человек; в 1993 году - 105 тыс. чел. ; в 1994 году - 922 тыс.
Выдано разрешений для постоянного жительства в России в 1992 году 2773 иностранцам, в 1993 году - 2028, в 1994 году - 2768 , в 1995 году - около 3000 чел.
При этом заметим, что несмотря на увеличение объемов работы ПВС она исполнялась фактически теми же силами.
Данные научных исследований и практический опыт выявляют пря мую зависимость результатов служебной деятельности паспортно-визо
- 132
вых подразделений от уровня их организационной структуры.
Сегодняшняя структура подразделений паспортно-визовой службы многовариантна.
Как правило, здесь имеются самостоятельные отделы (отделения) со специализацией работников по определенным направлениям работы: по гражданству, по выезду российских граждан из страны, по въезду и пребыванию на территории Российской Федерации иностранных граж дан и лиц без гражданства.
В отдельных УВД создаются отделы, состоящие из отделения ВИР и отделения по осуществлению регистрационного учета российских граждан, либо в отделе вместо отделений имеются группы сотрудни ков, выполняющих работу по направлениям.
Так, ОВИР ГУВД г. Москвы и Санкт-Петербурга состоят из отделе ний: по вопросам въезда-выезда граждан Российской Федерации, по вопросам въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства и пребывания на территории России, по вопросам гражданства и органи зационно-аналитического. Соответственно в каждом отделении обеспе чивается специализация сотрудников по направлениям.
Для эффективного управления важно также обеспечить четкое распределение обязанностей в каждом подразделении. Это позволяет рационально организовать труд и осуществить контроль; повышает от ветственность сотрудников за конечные результаты работы; предос тавляет им возможность специализироваться и совершенствоваться в своей профессии.
В этой связи можно выделить два перспективным направления со вершенствования организации деятельности ПВС:
разработка оптимальных функциональных обязанностей сотрудни
- 133
ков;
совершенствование планирования, в первую очередь - личного (приказ МВД России N 433-96 года).
Попытаемся определить функциональные обязанности отдельных категорий сотрудников ПВС.
Прежде всего выделим группу сотрудников, обеспечивающих реше ние вопросов въезда-выезда граждан России и гражданства.
Данные сотрудники осуществляют прием ходатайств от российских граждан о въезде-выезде; проверяют ходатайствующих по учетам орга нов внутренних дел; готовят проекты решений по ходатайствам и представляют материалы руководству; сообщают о принятых решениях и выдают оформленные документы; подготавливают материалы о приеме в гражданство и выходе из гражданства России; оформляют приглашения на въезд в Россию; ведут учет выдачи заграндокументов и картотек; анализируют работу и вносят предложения по ее улучшению.
Сотрудники, занимающиеся работой с иностранными гражданами и лицами без гражданства регистрируют национальные документы иност ранцев, прибывших в Россию по частным, служебным, общественным, торговым делам и в качестве туристов; осуществляют контроль за правильностью и своевременностью регистрации ; оформляют и выдают виды на жительство иностранным гражданам и лицам без гражданства; рассматривают ходатайства иностранцев по их передвижению по стра не; подготавливают материалы о приеме в гражданство России; оформ ляют материалы по ходатайствам иностранцев о выезде из страны и о въезде в страну родственников и знакомых; подготавливают материалы о выдворении иностранцев из России; взаимодействуют с субъектами, имеющим отношение к работе с иностранцами, и вносят предложения по
- 134
ее совершенствованию.
Сотрудники, занимающиеся ведением учетов, обеспечивают сох ранность архивного фонда, оформляют личные и групповые дела иност ранных и российских граждан ; рассматривают жалобы и заявления граждан и организуют учет по оформлению гражданам России заграндо кументов для временного пребывания и на постоянное жительство, а также об иностранных гражданах и лицах без гражданства, пребываю щих на территории страны по различным целям.
В связи с изложенным остановимся на опыте организации учета иностранных граждан в ФРГ, который, как представляется, может быть интересен и для ПВС МВД России.
В ФРГ, как и в большинстве других государств, ведется строгий учет иностранных граждан, находящихся в стране.
На каждого иностранца, достигшего 16-летнего возраста, прожи вающего в ФРГ или въехавшего в ФРГ, заводится дело, которое ведет Отдел по делам иностранцев по месту жительства иностранца . В деле концентрируются все сведения , касающиеся как личности самого иностранца, так и условий его проживания и работы в ФРГ, в том числе сообщения других компетентных органов.
Например, если из этих органов поступает сообщение о рождении у иностранца ребенка, не являющегося немецким гражданином, то в заявлении о пребывании иностранца делается отметка, а на ребенка заполняется и вливается в общую картотеку карточка. Если иностра нец переезжает из одного района в другой, то Отдел по делам иностранцев по новому месту жительства направляет запрос в Отдел по старому месту жительства с просьбой о высылке дела на иностран ца.
- 135
Дело хранится в течение 10 лет со дня окончания его ведения. Каждый Отдел по делам иностранцев ведет две картотеки: картотеку "А" (учитываются все иностранцы, находящиеся на территории ФРГ, и все граждане ФРГ, имеющие второе гражданство) и картотеку "B"(сос тавляется из карточек картотеки "A" в случаях, если иностранец умер или выехал на постоянное жительство из пределов района, обс луживаемого данным Отделом, а также если иностранец сменил фами лию).
Обе картотеки ведутся строго по алфавиту, а карточки хранятся в течение 10 лет.
Имеется также Центральная картотека, в которую местные Отделы по делам иностранцев направляют карточки на все категории иност ранцев. Центральная картотека, в свою очередь, информирует местные Отделы о всех имеющихся на иностранцев сведениях.
Неотъемлемым элементом организации работы любого подразделе ния, в том числе - ПВС МВД России, является ее кадровое обеспече ние.
Постоянный анализ качественного состава кадров и принятие мер к его укрепления является важным элементом организационно-управ ленческой работы.
Заметим, что 70% из 120 опрошенных нами сотрудников ПВС раз личных регионов России считают, что существенное улучшение работы службы может быть достигнуто посредством улучшения их профессио нальной подготовки; около 50% - указало на необходимость повышения профессионального уровня (применительно к вопросам ПВС) сотрудни ков других служб и подразделений.
Как представляется, задачи, решаемые ПВС, предполагают наличие
- 136
в соответствующих подразделениях сотрудников, обладающих необходи мым кругозором, окончивших высшие юридические, дипломатические или психолого-педагогические учебные заведения, владеющих иностранными языками.
Между тем, специалистов соответствующего профиля учебные за ведения МВД России практически не готовят, а вновь принимаемые на службу сотрудники не в состоянии полноценно работать без специаль ной подготовки и овладевают необходимыми навыками, как правило, после 2-х летней работы в должности.
По мнению опрошенных нами руководителей подразделений ПВС различного уровня и рангов, Высшие академические курсы при Акаде мии управления МВД России и Республиканский институт повышения квалификации работников МВД Российской Федерации сегодня не спо собны организовать повышение квалификации сотрудников в необходи мом количестве.
Согласно предварительных расчетов ПВС МВД России в течение ближайших 3-х лет необходимо обеспечить прохождение обучения на специализированных курсах примерно 10-12 тысячам сотрудников служ бы, а имеющиеся в системе МВД возможности позволяют повысить ква лификацию лишь 300 из них.
Отмечается также устарелость программ обучения и учебников, по которым обучаются слушатели и курсанты учебных заведений. Их экспертиза позволяет утверждать, что в большинстве из них не раск рывается ряд принципиально важных тем в области использования воз можностей ПВС в борьбе с преступностью, обеспечения и защиты прав и свобод человека, правового положения иностранных граждан и т. п. В связи с этим нам представляется актуальной задача качест
- 137
венного обновления соответствующих учебных программ и курсов, учебников и учебных пособий, с привлечением к этой работе юристов, криминологов, теоретиков в области прав человека.
Фактически во всех обследованных нами практических подразде лениях ПВС отмечалась неудовлетворенная потребность в наличии дос таточного количества сборников действующих законодательных и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность ПВС и других под разделений органов внутренних дел в части, имеющей отношение к функциям-задачам Службы 51 0.
С проблемой собственно кадрового обеспечения напрямую связан вопрос обоснованности соответствующих нормативов штатной числен ности, то насколько при их разработке были учтены содержание функ ций и составляющих их трудовых операций, а также рациональность затрат рабочего времени.
Как известно, обосновании подобных нормативов используются самые различные методы, например, хронометраж, экспертные оценки или опросы, интервьюирование сотрудников и т. п.
В ходе нашего исследования, большинство (57%) опрошенных сот рудников высказалось за целесообразность уточнения норм оргштатной положенности службы, что позволяет ставить вопрос возобновления 52 ____________________________________________________________ 51 0 В процессе работы над диссертацией нами был подготовлен Сборник нормативных актов по вопросам пребывания на терри
тории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
52 0 До 1983 года в структуре НЦИПУ Академии МВД СССР существо вал специализированный начно-исследовательский отдел.
- 138
научных разработок этой проблемы.
Аналогичное суждение следует высказать и в отношении разра ботки критериев оценки деятельности паспортно-визовых аппаратов. Здесь, по нашему мнению, могут быть выделены следующие аспек ты:
оценка работы службы в целом;
оценка работы отдельных подразделений;
оценка работы каждого сотрудника.
Подобные оценки, как известно, следует производить, пользуясь отобранными критериями и единым измерителем (например, баллом). Хотелось бы обратить внимание на незаслуженно, на наш взгляд, за бытое исследование И. Н. Зубова, достаточно аргументированно предло жившего использовать в целях оценки криминологической обстановки и деятельности служб и подразделений системы МВД методов агрегирова ния информации, позволяющих осуществить рациональное информацион ное сжатие информационных полей при сохранении качественных харак теристик баз данных 51 0.
В основу оценки деятельности подразделений может быть также положена результативность работы 52 0 каждого сотрудника. При этом лучшими будут считаться подразделения, сотрудники которых добива ___________________________________________________________ 51 0 См. : Зубов И. Н. Исследование путей совершенствования анали за оперативной обстановки в органах внутренних дел на осно
ве применения методов агрегирования информации// Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М. , 1985, С. 7-8.
52 0См. : 5 0Вахитов Л. А. , Гусев Л. Н. Оценка деятельности паспорт ных аппаратов// Труды ВНИИ МВД СССР, М. , 1973, N 26. С. 117.
- 139
ются наивысших результатов (в расчете на одного работающего). По нашему мнению, при оценке работы ПВС и ее подразделений наряду с другими методами следует применять социологические методы замеров общественного мнения, позволяющие, как представляется, от разить главное - степень социальной оценки полезности службы 51 0. На работе любого подразделения сказывается и его материаль но-техническое обеспечение.
В деятельности ПВС это прежде всего наличие и оборудованность помещений для приема граждан (информационно-справочные материалы, специальное оборудование и инвентарь).
Как свидетельствует наше исследование, к сожалению, в настоя щее время большинство подразделений ПВС недостаточно оснащены даже элементарным оборудованием: отсутствуют пишущие машинки с латинс ким шрифтом, картотечные шкафы, автоматические ответчики и т. п. В этой связи полагаем целесообразным принять безотлагательные меры по реализации программы укрепления материально-технической базы ПВС, их оснащению современной оргтехникой, электронно-вычис лительными машинами. При этом особое внимание следует уделить соз данию в каждом подразделению автоматизированной системы учета вы езда иностранных и российских граждан.
Повсеместно увеличивающийся объем работы подразделений ПВС в первую очередь требуют совершенствования их информационного обес печения.
___________________________________________________________ 51 0См. : Зубов И. Н. , Калайтан Н. Е. , Татарян В. Г. Организация и методика изучения общественного мнения о деятельности ор
ганов внутренних дел. Ереван, 1991, С. 2-24.
- 140
В настоящее время при участии ПВС МВД России в рамках реали зации постановления Правительства Российской Федерации от 30 де кабря 1994 г. N1454 "О разработке проекта федеральной целевой программы "Создание общегосударственной автоматизированной системы учета лиц, проживающих в Российской Федерации и временно пребываю щих на ее территорию, официальных документов, удостоверяющих их личность", предполагается в 1996-1997 гг. создать в одной базовой области автоматизированную систему персонального учета населения для последующего распространения ее функционирования на всей тер ритории Российской Федерации.
Решение этой задачи предполагает широкое внедрение в практи ческую деятельность ПВС новейших информационных технологий и осна щение службы сверху донизу средствами вычислительной техники и связи. В перспективе же должна быть создана единая автоматизиро ванная система ПВС МВД России (АИС ПВС).
По нашему мнению, АИС ПВС должно включать в себя две взаимос вязанные подсистемы: адресно-справочной информации (АСАСИ) и пас портно-визовой информации (АСПВИ). Эта АИС должна быть сопряжена с автоматизированными системами органов ЗАГС, ФСБ и МИД России, а в перспективе слиться с ними.
Заслуживает внимание опыт организации работы паспортно-визо вых аппаратов г. Москвы, где создана и функционирует автоматизиро ванная система учета и проверки граждан , позволяющая осуществлять проверку по учетам ЗИЦ с монитора компьютера, что значительно ска зывается на сроках рассмотрения ходатайств российских граждан о выезде из России.
В окружных ОВИРах г. Москвы установлены компьютеры, на которых
- 141
ведется учет и оформление заграндокументов. Это позволяет сотруд никам оперативно и качественно выполнять свою работу по обслужива нию граждан, изживать волокиту и т. п.
Результатом технического оснащения всех подразделений службы должно являться качественное совершенствование действующей в Рос сийской Федерации регистрационно-визовой системы, включая вопросы изготовления, оформления и контроля машиносчитываемых документов, а также учета российских и иностранных граждан, находящихся на территории России и выезжающих за ее пределы.
С учетом особенностей действующей системы учета и документи рования граждан Российской Федерации и иностранцев в процессе реа лизации задачи технического переоснащения ПВС, на наш взгляд, должно быть предусмотрено:
решение всех вопросов межведомственного взаимодействия на ос нове новых и перспективных информационных технологий;
обеспечение единой технической базы;
координация работ по разработке и внедрению типовых проектных решений и снижению на этой основе затрат на создание региональных и отраслевых (ведомственных) систем, как составных частей в перс пективе единой межведомственной федеральной системы учета населе ния, иностранцев и лиц без гражданства.
И наконец, дальнейшее развитие ПВС, повышение эффективности ее функционирования не могут быть осуществлены без кардинального обновления законодательной базы деятельности службы.
С учетом задач обновления законодательной и нормативно-право вой базы деятельности паспортно-визовой службы в ближайшее время необходимо осуществить ряд мер по приведению ее организационного,
- 142
структурного и функционального построения в соответствие с возло женными на нее задачами.
Исходя из анализа положений Концепции развития органов внут ренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 года и других управленческих документов ПВС, попытаемся в обобщенном виде сформулировать основные безотлагательные мероприятия по развитию ПВС МВД России:
1. Необходимо завершить реорганизацию службы в соответствии с постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N124 "О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел", имея в виду создание паспортно-визовой службы в ГУВД г. Москвы, а также подразделений паспортно-визовой службы горрайорганов внутренних дел.
2. Следует завершить организационно-штатную перестройку ПВС МВД России с учетом расширения круга задач, решаемых службой. В частности, представляется целесообразным рассмотреть вопрос увеличения штатов отдела по вопросам гражданства, паспортного от дела, отдела виз и регистраций и секретариата (75% опрошенных сот рудников ПВС руководящего звена).
Кроме того, исходя из расширения функций ПВС, целесообразно поддержать предложение руководства службы по созданию в ее струк туре следующих подразделений:
организационно-правового отдела;
розыскного отдела - для обеспечения розыска иностранных граж дан и лиц без гражданства, должников (ответчиков) по гражданским делам, лиц, утративших связь с родственниками;
- 143
отдела по проблемам миграции населения ( передав эти функции из ГУООП в ПВС МВД России);
отдела материально-технического обеспечения;
отдела лицензирования.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
