Подчеркнем, что согласно данного приказа паспортно-визовые подразделения впервые рассматриваются как единое, организационно целостное образование, что дает основание и соответствующую работу рассматривать в смысловом и организационном единстве.
При этом, исходя из изложенных выше традиционных подходов к сущности паспортной системы и визовой работы, в структуре опреде ления (дефиниции) паспортно-визовой системы Российской Федерации должно быть учтено:
во-первых, то, что это 2совокупность правовых предписаний, ус 2танавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Фе 2дерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие го 2сударства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории 2Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства 0; во-вторых, наличие 2специфических государственных институтов 2(субъектов) обеспечения по 0д 2держания этого порядка 0 2с учетом имею 2щихся в данной области ограничений 0.
Как представляется, важными элементами такого определения должны стать:
1) рассмотрение анализируемого объекта (паспортно-визовой системы) с позиций системного анализа, как некой совокупности вза имоувязанных иерархических элементов (подсистем), объединенных единством целевого предназначения;
2) функциональность подхода к паспортно-визовой системе, как к работающему механизму;
3) указание на наличие ограничений в паспортно-визовых прави
- 32
лах (порядке).
На последнем обстоятельстве представляется целесообразным ос тановиться особо.
Фактически всеми указанными выше авторами отмечается, что практическая реализация норм паспортной системы осуществляется посредством установления и поддержания в различных местностях и населенных пунктах страны соответствующих паспортных режимов, а следовательно понятие "паспортная система" неотделимо от понятия "паспортный режим".
В вышеназванной Инструкции по применению Положения о паспорт ной системе, являющейся основным ведомственным нормативном актом по рассматриваемому вопросу, паспортный режим определяется как "совокупность мероприятий органов внутренних дел, направленных на выполнение Положения о паспортной системе".
Поскольку данное определение носит, как представляется, общий характер и не учитывает главного, на наш взгляд, обстоятельства, а именно того, что любой режим - суть наличие каких-либо ограниче ний, попытаемся уяснить смысл более общего термина "юридический (правовой) режим".
Полагаем, что таким образом можно будет затем более четко оп ределиться и со смыслом соответствующих функциональных режимов. С. С. Алексеев 51 0 понимает под юридическим режимом целостный, многогранный юридический порядок, предполагающий и введение общих принципов регулирования, и указание на содержание правосубъектнос ____________________________________________________________ 51 0 См. : Алексеев С. С. Структура советского права. М. , 1975. С. 166.
- 33
ти, и установление необходимых государственно-обеспечительных мер, и наличие предписаний, призванных определить действие норм во вре мени, решать коллизионные вопросы и т. д.
Правовой режим определяется как "порядок регулирования, кото рый выражен в комплексе правовых средств , характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязательств и создающих особую направленность регулирования" 51 0.
А. М. Арбузкин и О. Ф. Мураметс определяют "правовой режим как сложное понятие и явление, включающее в себя принципиальное регу лирование общественных отношений, правоспособность и дееспособ ность, права и обязанности, словом, весь правовой статус. Сущность правового режима определяет порядок и условия его приобретения, изменения и реализации" 52 0.
С. В. Парфенов рассматривает паспортный режим как совокупность устанавливаемых компетентными государственными органами примени тельно к социально-экономическим и иным особенностям отдельных местностей и населенных пунктов специальных правил, а также усло вий, форм и методов их реализации 53 0.
М. Н. Рыжкова, говоря о правовом режиме, установленном в бывшем СССР для иностранных граждан, "основанный на правовых нормах поря ____________________________________________________________ 51 0 Cм. : Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в со ветском праве. М. , 1989. С. 185-186.
52 0 См. : Арбузкин А. М. , Мураметс О. Ф. Принципы правового регу лирования прибывших в СССР иностранцев. М. , 1979. С. 32.
53 0 См. : Парфенов С. В. Указ. соч. С. 20.
- 34
док въезда иностранных граждан в СССР, выезда их за границу, про живания, передвижения, 5 0установленный государством в соответствии с принципами советского и международного права в целях обеспечения реализации их прав и обязанностей, а также охраны государственной безопасности и других интересов СССР" 51 0.
Важно заметить, что в юридической литературе выделяются от дельные виды режимов пребывания иностранных граждан, а именно на циональный (общий), наибольшего благоприятствования и специальный 52 0. Что касается паспортных режимов, то их обычно подразделяют на общий, который устанавливается м местностях и населенных пунктах, где нет оснований для установления ограничений в регистрации, про живании и передвижении граждан, и особый паспортный режим.
В населенных пунктах с особым паспортным режимом существенно ограничен въезд и передвижение отдельных категорий граждан 53 0. _____________________________________________________________ 51 0 См. : Рыжкова М. Н. Правовые и организационные основы обеспе чения порядка пребывания в СССР иностранных граждан и лиц без гражданства// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1985. C. 10.
52 0 См. : Верещагин С. Г. Организация охраны общественного поряд ка в местах пребывания иностранных граждан на территории России : Дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1993. C. 56.
53 0 Постановлением 5 0 Правительства 5 0 Российской 5 0Федерации 5 0 N 470
от 4 июля 1992 утвержден перечень 5 0территорий Российской Федерации с регламентированным посещением 5 0для иностранных граждан. Собрание актов Президента и 5 0Правительства Рос сийской Федерации, 5 01992, N 5 02, Ст. 37.
- 35
На основе анализа соответствующих правовых источников особые паспортные режимы, действующие на территории России, можно разде лить на:
1) паспортный режим с ограниченной регистрацией в г. Москве, пригородной зоне вокруг Москвы, г. Санкт-Петербурге, а также в мест ностях и населенных пунктах, определенных ведомственными норматив ными актами 51 0;
2) паспортный режим в пограничной зоне;
3) паспортный режим в местах расположения особо важных объек тов.
Таким образом, при всех различиях в приведенных определениях можно выделить и нечто общее - все виды правовых режимов так или ____________________________________________________________ 51 0 Постановлением Правительства Москвы и Правительства Мос ковской области от 26 декабря 1995г. N 1030-43 "О регистра
ции и снятии граждан Российской Федерации с регистрацион
ного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве
и Московской области" утверждены Правила регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и
Московской области, которые начали действовать с 1 января
1996 года. В настоящее время разрабатывается Закон "Об от
ветственности граждан Российской Федерации и лиц, не имею
щих гражданства России, за нарушение Правил регистрации и
снятии граждан с регистрационного учета по месту пребыва
ния и по месту жительства в г. Москве и Московской облас
ти".
- 36
иначе предполагают их многовариантность, а следовательно - систему соответствующих льгот и ограничений ( в нашем случае - при опреде лении порядка проживания и передвижения по территории страны граж дан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Так, право граждан Российской Федерации на свободу передвиже ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе дерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной дея тельности; а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Основным средством практической реализации паспортно-визовой системы следует рассматривать учет граждан путем введения единых документов, удостоверяющих личность, а именно паспортов и виз. Паспортный режим обеспечивается совокупностью различных мето дов и приемов специального характера, которые реализуются уполно моченными на то государственными органами, в первую очередь - ор ганами МВД. В частности, устанавливается контроль за въездом и вы ездом граждан России и иностранных граждан, передвижением их в пограничной зоне; устанавливается особый порядок выдачи разрешений на передвижение в населенных пунктах с паспортными ограничениями; на должностных лиц и граждан накладывается обязанность соблюдать установленный паспортный режим; определяются соответствующие меры
- 37
ответственности, в основном, административные.
Подводя итоги вышеизложенному, определим, что в соотношении понятий "паспортно-визовая система" и "паспортный режим" первое представляется определяющим по отношению ко второму, то есть пас портный режим являются составляющей частью паспортно-визовой сис темы.
Учитывая же, что в России имеют место и специфические виды режимов пребывания на ее территории иностранных граждан, правомер но ставить вопрос о наличии в единой паспортно-визовой системе паспортно-визовых режимов.
Соответственно, с этих позиций в конечном виде определим пас портно-визовую систему как 2 совокупность правовых норм, 0 2регламенти 2рующих порядок действия на территории Российской Федерации пас 2портн 0о- 2визовых режимов, а также как особый вид деятельности компе 2тентных органов государственного управления, направленной на обес 2печение этих режимов, охрану 0 2конституционных прав граждан 0, 2 борьбу 2с преступностью и обеспечение общественной безопасности.
- 38
2§ 2. Основные задачи и компетенция паспортно-визовой
2службы МВД Российской Федерации
Как уже отмечалось выше, в системе государственных органов, призванных обеспечивать решение задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью органы Министерства внутренних дел занимают особое место.
Именно органы внутренних дел являются основным государствен ным органом, непосредственно обеспечивающим регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительст ва, контроль за соблюдением учета гражданами и должностными лица ми, а также выполнение иностранными гражданами и лицами без граж данства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания на территории Российской Федерации и транзитного проезда через терри торию страны.
В последние годы в структуре органов государственной власти и управления, в том числе и в системе МВД России, происходят значи тельные изменения. Одним из них является преобразование подразде лений виз и регистраций и паспортной работы органов внутренних дел в единую самостоятельную паспортно-визовую службу.
Паспортно-визовая служба МВД Российской Федерации была созда на во исполнение постановления Совета Министров- Правительства Российской Федерации "О реорганизации подразделений виз, регист раций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу орга нов внутренних дел".
Положение о службе и ее штатная численность утверждены прика зом МВД России от 22 марта 1993 года за номером 124.
- 39
В ближайшей перспективе рассматриваемые нами функции будут реализовываться именно этой службой, поскольку их передача в иные государственные структуры, по-видимому, отложена на неопределенный срок.
Руководство паспортно-визовой службой и организация ее дея тельности осуществляется Министерством внутренних дел России, а в республиках, краях, областях , автономных образованиях, городах федерального значения - соответственно министерствами, главными управлениями, управлениями внутренних дел.
Функции головного подразделения в системе Министерства внут ренних дел Российской Федерации по организации регистрационного учета граждан выполняет Паспортно-визовая служба МВД России. Паспортно-визовая служба МВД России является структурным под разделением центрального аппарата МВД России и создана для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее тер ритории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также реали зации законодательства по вопросам регистрации российских граждан, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового поло жения иностранных граждан в Российской Федерации.
Служба имеет в своем составе: отдел по реализации законода тельства о гражданстве, отдел виз и разрешений, паспортный отдел, организационно-аналитическое отделение и секретариат.
Необходимо отметить, что подразделения паспортно-визовой службы в настоящее время созданы во всех регионах Российской Феде рации, кроме г. Москвы.
В связи со спецификой столицы рассмотрением вопросов регист рации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
- 40
учета по месту пребывания и месту жительства в г. Москве занимается Паспортное управление ГУВД Москвы, а рассмотрением вопросов пребы вания в Москве, регистрации в Москве иностранных граждан и лиц без гражданства, 5 0выдачи им разрешений на выезд из Москвы, а также воп росами прекращения и приобретения гражданства Российской Федерации и выезда граждан России на постоянное жительство в другие госу дарства занимается Управление виз и регистраций ГУВД Москвы. Следует подчеркнуть, что специфическая организация паспорт но-визовой работы в ГУВД г. Москвы до настоящего момента не урегу лирована нормативными актами. Это противоречие требует своего раз решения путем разработки и принятия специального законодательного или ведомственного нормативного акта.
В настоящее время проводится большая организационная работа заинтересованных органов исполнительной власти и местного самоуп равления по обеспечению исполнения Правил регистрации граждан, в том числе по изготовлению форм бланков, книг учета и штампов в со ответствии с Инструкцией о применении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета , обеспече нию паспортно-визовой службы органов внутренних дел удобными для работы и обслуживания населения помещениями, оборудованию их орг техникой, включая средства вычислительной техники, и тому подобно му. И тем не менее, большая часть (свыше 60%) опрошенных нами сот рудников ПВС различного уровня отметила низкий уровень организаци онно-технического обеспечения их деятельности.
Попытаемся далее более подробно проанализировать социальное предназначение паспортно-визовой службы, что, как представляется, является необходимым условием выяснения содержания и объема задач,
- 41
на нее возлагаемых. Заметим также, что вопрос о задачах и функциях - это прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь , фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности.
Как известно, характер задач любого органа государственного управления определяется его социальным назначением. Что же касает ся его функций, то с содержанием этого термина связывается как со циальное назначение, так и цели, задачи, полномочия и компетенции соответствующего органа 51 0.
В то же время, например, Г. А. Туманов полагает возможным упот реблять словосочетание функции-задачи, рассматривая таким образом его составляющие как синонимы 52 0.
С другой стороны, Ю. П. Соловей 53 0 считает, что задачи органа го сударственного управления имеют определяющий характер в отношении его функций. Функция - есть практическая реализация задачи. При этом функционирование конкретного органа может так и не привести к решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения функций носит перманентный характер, то процесс решения задач ___________________________________________________________ 51 0 См. : Ковачев Д. А. Функция, задача, компетенция и правоспо собность государственного органа // Правоведение, 1985 , N 4. С. 43.
52 0 См. : Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управ ления. М. , 1972, С. 16.
53 0 См. : Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности ми лиции в Российской Федерации . Омск, 1993. С. 125.
- 42
дискретный.
Мы тем не менее полагаем, что соотношение задач и функций государственного органа управления носит весьма условный характер, присоединяясь таким образом к позиции Г. А. Туманова.
В научных трудах, посвященных анализу правового регулирования деятельности органов внутренних дел, вопрос об их функциях расс матривается неоднозначно.
Согласно традиционной точке зрения система функций органов внутренних дел в самом общем виде включает в себя административ ную, оперативно-розыскную, дознавательную ( уголовно-процессуаль ную ) деятельность 51 0.
На наш взгляд, наиболее развернутую систему функций ОВД пред ложил С. И. Котюргин, подразделивший такие функции на общие, специ альные и особенные 52 0.
При этом общие функции, согласно данной позиции, включают в себя учет, прогнозирование, регулирование и контроль. К специаль ным функциям, характеризующим органы внутренних дел "со стороны отличия от всех иных государственных органов и общественных орга низаций", отнесены - общий надзор, специальный надзор, оператив но-розыскная деятельность и дознание. К функциям органов внутрен них дел , представляющим собой "синтез общих и специальных функ ций" , причисляются воспитательная, обеспечения общественной безо +________________________________________________ 0___________ 51 0 См. : Еропкин М. И. Управление в области охраны обществен ного порядка. М. , 1981. С. 82.
52 0 См. : Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 10-11.
- 43
пасности, обслуживания, применения мер принуждения и экономичес кая.
На наш взгляд представляет интерес и позиция зрения О. Ф. Мура метса, выделившего четыре основные функции органов внутренних дел: охрана общественных отношений от противоправных посягатель ств;
участие в социальной профилактике правонарушений;
обслуживание населения; содействие государственным органам, общественным организациям, должностным лицам и гражданам в связи с обеспечением правопорядка 51 0.
Признавая правомерность существования всех рассмотренных то чек зрения, попытаемся синтезировать их применительно к функциям паспортно-визовой службы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
