Для реализации этих задач необходимо:
разработать и принять типовые положения о паспортно-визовой службе МВД, ГУВД, УВД и горрайорганов внутренних дел;
внести в установленном порядке предложения в Правительство Российской Федерации о выделении дополнительных ассигнований на увеличение штатной численности подразделений паспортно-визовой службы.
Кроме того, имеется рациональное зерно и в предложении о ре организации Центра паспортно-визовой информации и статистики МВД России ( находится в оперативном подчинении ПВС МВД России ) при более четком разграничении функций ГИЦ и ЦПВИС.
В заключении кратко остановимся на вопросе организации охраны общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан. Эта функция, как мы уже отмечали выше, реализуется иными подразделени ями ОВД, но без ее анализа раскрытие исследуемой нами проблемы бы ло бы не полным.
Органы МВД, прежде всего - подразделения милиции не только организуют, но и практически обеспечивают охрану общественного по рядка и в местах пребывания иностранных граждан. Эта деятельность включает проведение профилактических мероприятий, пресечение нару
- 144
шений общественного порядка и других правонарушений иностранцами и в отношении них, обеспечение привлечение виновных к ответственнос ти, контроль за передвижением иностранцев по территории России, регистрацию иностранцев и осуществление иных мероприятий в преде лах своей компетенции 51 0.
Охрану общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан осуществляют многие подразделения, структурно входящие в милицию общественной безопасности: патрульно-постовая служба, ГАИ, участковые инспектора милиции, дежурные части, ИДН и другие под разделения.
Организация этой работы включает определение конкретных мест (территорий) пребывания иностранцев, а также выбор наилучшего режима охраны посредством сосредоточения необходимых сил и средств.
При осложнении оперативной обстановки проводятся целевые рей ды по выявлению иностранцев, занимающихся противоправной деятель ностью. В этих целях создаются специальные группы из сотрудников паспортно-визовой службы, оперуполномоченных уголовного розыска, участковых инспекторов милиции и других.
Контроль за выполнением иностранцами правил пребывания в Рос сии состоит в наблюдении за поведением этой категории лиц, а также соблюдением ими правил пребывания, транзитного проезда, передвиже ____________________________________________________________ 51 0 См. : Колонтаевский Ф. Е. Понятие и содержание организации охраны общественного порядка// Теория и практика совершенс
твования охраны общественного порядка: Труды Академии МВД CCCР. М. , 1985. С. 26.
- 145
ния, регистрации и выезда из страны.
Наиболее типичными формами контроля являются: проверка режима проживания и передвижения иностранцев, проживающих в гостиницах, общежитиях, частных квартирах; выдача разрешений на поездки в дру гие местности и т. п.
Контроль за соблюдением требований Правил иностранными граж данами, лицами без гражданства, а также должностными лицами и дру гими гражданами осуществляют органы внутренних дел во взаимодейс твии с органами государственной безопасности 51 0.
Важным направлением деятельности милиции общественной безо пасности и Службы, в частности, является предупреждение (профилак тика) правонарушений, которая в первую очередь направлена на вы явление, нейтрализацию и устранение причин и условий конкретных правонарушений.
Для обеспечения эффективной профилактики необходимо уделять внимание межведомственной координации. В этой связи следует обра тить внимание на опыт создания межведомственных структур в При морском (координированный Совет по привлечению и использованию ра бочей силы) и Хабаровском (рабочая группа УВД по координации сов местных мероприятий охраны общественного порядка в местах прожива ния иностранных граждан) краях.
Решая задачи профилактики правонарушений среди иностранцев, подразделения ОВД собирают информацию о причинах и условиях право нарушений, совершаемых иностранцами и в отношении них, источниками которой являются заявления иностранных и российских граждан, сооб ___________________________________________________________ 51 0 См. : Правила пребывания иностранных граждан в СССР. - п. 7.
- 146
щения средств массовой информации, иные источники, в том числе оперативного характера.
В этой деятельности милиция тесно взаимодействует с другими государственными органами, общественными организациями, трудовыми коллективами и населением, стремясь также влиять на причины и ус ловия, способствующие совершению правонарушений в местах пребыва ния иностранцев.
Важно подчеркнуть необходимость соответствующей организации работы дежурной части ОВД 51 0, являющейся зеркалом каждого конкретно го органа милиции, местом , в которое российские граждане, иност ранцы и лица без гражданства обращаются с заявлениями, сообщениями и т. д.
Согласно действующему положению, иностранные граждане, не имеющие особого статуса (дипломатического иммунитета) и лица без гражданства доставляются в дежурные части на общих основаниях. В то же время, исследование показало, что многие сотрудники дежурной службы не готовы к осуществлению своих профессиональных обязаннос тей, прежде всего в силу наличия языкового барьера. Особенно это проявляется в приграничных районах, свободных экономических зонах, других регионах, где отмечается большое количество иностранцев. В этой связи мы поддерживаем предложение П. Н. Зубова о разра ботке и внедрения в практику деятельности дежурной службы специа лизированных словарей-справочников для общения с иностранными ____________________________________________________________ 51 0 См. : Кардашов А. И. Правовые и организационные основы дея тельности дежурной службы органов внутренних дел (мили
ции)// Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М. ,1995. С. 13-17.
- 147
гражданами 51 0.
Таким образом, основными направлениями развития ПВС являются совершенствование ее правовой базы, организационно- структурного построения , качественного улучшения работы с кадрами, укрепление внутрисистемного и внешнего взаимодействия ПВС, решение вопросов материально-технического плана, разработка и внедрение компьютер ных систем автоматизированного учета населения, иностранцев и лиц без гражданства, а также оформления документов.
____________________________________________________________ 51 0 Зубов П. Н. Охрана общественного порядка и борьба с преступ ностью в приграничных зонах//В кн. : Полиция и борьба с преступностью за рубежом. Вып. 2. М. ,ВНИИ МВД России. 1994. С. 17.
- 148
2§ 2. Проблемы 5 2 совершенствования деятельности 0 2паспортно-визовой 2службы в сфере 0 2борьбы с преступностью 0, 2 охраны общественно 2го 0 2порядка и обеспечения общественной безопасности
Выше уже отмечалось, что подразделения паспортно-визовой службы являются неотъемлемым звеном единой системы борьбы с прес тупностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Связано это главным образом со следующими обстоятельствами: ПВС ведет учеты (регистрацию) населения, иностранцев и лиц без гражданства, представляющие значительную практическую ценность для оперативно-розыскной и следственной работы;
паспортно-визовые правонарушения как таковые составляют весь ма значительную часть административной практики ОВД;
значительную долю всех преступлений и правонарушений соверша ют лица, не имеющие определенного места жительства, проживающие без документов и нарушающие иные паспортные правила, а также пра вила пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; паспортно-визовые подразделения, являясь составной частью системы МВД России, принимают участие в проведении комплексных ме роприятий, направленных на борьбу с преступностью, привлекаются к выполнению иных задач, возложенных на ОВД.
Исходя из изложенного, можно выделить два основных направле ния деятельности паспортно-визовых аппаратов в сфере борьбы с преступностью:
обеспечение соответствующих правил регистрации и снятия рос сийских граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по
- 149
месту жительства в пределах Российской Федерации и правил пребыва ния на территории России иностранных граждан и лиц без гражданс тва;
непосредственное участие паспортно-визовых аппаратов в прове дении мероприятий в данной сфере.
Подобные мероприятия могут носить повседневный или особый (специальный) характер.
Так, например, начальники паспортно-визовой службы органов внутренних дел обеспечивают контроль за соблюдением правил регист рации российских граждан.
В этих целях они анализируют практику применения соответству ющих правил, обеспечивают сбор и обобщение информации о регистра ционном учете граждан, готовят предложения, направленные на устра нение причин и условий, способствующих совершению правонарушений в жилищной сфере.
В тоже время, данные руководители обязаны в установленном по рядке контролировать выполнение участковыми инспекторами милиции своих функциональных обязанностей по линии паспортной работы, под держивать доверительные отношения с гражданами, вести разъясни тельную работу среди населения, используя при этом возможности средств массовой информации.
Сотрудники паспортно-визовой службы направляют информации в заинтересованные службы и подразделения органов внутренних дел о лицах, представляющих для них интерес, которые установлены в про цессе осуществления регистрационного учета населения.
В свою очередь сотрудники криминальной милиции, следственных аппаратов, органов внутренних дел на транспорте и других служб и
- 150
подразделений обязаны информировать паспортно-визовую службу о ли цах, проживающих без документов (с недействительными документами), удостоверяющих личность, без регистрации, а также физических и юридических лицах , представляющих жилые помещения для пребывания или проживания без оформления регистрации.
Организационные и практические мероприятия по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации осуществляются в повседневной работе и при проведении целевых ме роприятий, которые включаются в планы работы.
В этих планах обычно предусматриваются : проверки помещений (в соответствии с п. 7 статьи 10 Закона "О милиции"), где могут проживать граждане без документов, без регистрации, у которых ис тек срок регистрации по месту пребывания; изучение характера и причин правонарушений в жилищной сфере и выработка мер по их уст ранению; проведение контрольных проверок работы участковых инспек торов милиции по обеспечению правил регистрации на обслуживаемых участках.
Заметим, что ответственность за соблюдение правил регистрации несут участковые инспектора, которые в пределах возложенных на них соответствующими нормативными актами 51 0 обязанностей обеспечивают выполнение этих правил гражданами и должностными лицами.
При обнаружении нарушений правил, за которые в соответствии c действующим законодательством об административных правонарушениях ____________________________________________________________ 51 0 Инструкция по организации работы участкового инспектора ми лиции. Приказ МВД России от 14 июля 1992 г. N231; Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. N 393.
- 151
предусмотрена административная ответственность, на виновных лиц составляются протоколы об административных правонарушениях , учет которых ведется в паспортно-визовой службе в специальной книге. В процессе работы над диссертацией нами при участии А. Ю. Яки мова были подготовлены предложения по внесению изменений в КоАП РСФСР, касающиеся административной ответственности за проживание граждан России без удостоверения гражданина (паспорта) или без ре гистрации, а также за допущение подобного проживания лицами, от ветственными за соблюдение правил регистрационного учета, за умыш ленную порчу удостоверения гражданина или утрату его по небрежнос ти ( см. приложение 1).
Важной новеллой здесь является то, что административной от ветственности за подобные деяния подлежат также должностные лица, которые незаконно изъяли удостоверение гражданина или приняли его в залог.
По нашему мнению, важной проблемой, влияющей на деятельность ПВС и системы МВД в целом, является нерациональная урегулирован ность ряда вопросов, касающихся ответственности за нарушение пас портно-визовых правил лиц, отбывших наказание в виде лишения сво боды.
Прежде всего, мы имеем здесь ввиду ст. 198 УК РСФСР.
По нашим данным , 70% нарушителей паспортных правил были осуждены на максимальный срок именно по этой статье. При этом сле дует особо подчеркнуть, что большую часть осужденных по ст. 198 УК РСФСР (около 80%) составляют лица , вернувшиеся из мест лишения свободы, которые до недавнего времени были лишены права на жилье в связи с их временным отсутствием.
- 152
В этой связи заметим, что Постановлением Конституционного Су да России от 23 июня 1995 г. N 8-П 51 0 было признано, что положения части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, допускающие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, не соответствующими статьям 40 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а положение пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса - также статьям 19, 46 (часть 1) Конституции России.
Таким образом, временное отсутствие гражданина, в том числе с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить осно ванием лишения права пользованием жилым помещением.
Следовательно, все еще имеющие место факты выписывания подоб ных лиц с занимаемой ими жилплощади являются незаконными.
В соответствии с установленным порядком, регистрация граждан, имеющих судимость, по месту пребывания и по месту жительства осу ществляется паспортно-визовой службой в порядке, предусмотренном Инструкцией о применении правил регистрации и снятия с регистраци онного учета.
На эту категорию граждан заводится специальная картотека на основании справок об освобождении из мест лишения свободы, а в случаях их утраты (отсутствия) - со слов граждан с последующим запросом дубликатов таких справок из соответствующих учреждений, исполняющих наказание, либо сведений из информационных центров ____________________________________________________________ 51 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 5 027. Ст. 2622.
- 153
МВД, ГУВД, УВД.
Определенные проблемы перед ПВС в плане обеспечения правил регистрации граждан России возникнут в связи с предстоящей пас портной реформой, предполагающей обмен внутренних и заграничных паспортов в соответствии с Положением о Государственном гербе Рос сийской Федерации (утверждено Указом Президента России от 30 нояб ря 1993 г. N 5 02050) 51 0.
Проблемы, связанные с обменом документов, удостоверяющих лич ность, вызваны не только с материальными трудностями их изготовле ния, но и с организацией должной проверки личности.
Следует заметить, что подобные проблемы имеют место и за ру бежом.
Кстати сказать, что в Соединенных Штатах увеличилось число владельцев незаконно полученных заграничных паспортов. Ежегодно в США подается 3 млн. заявок на получение заграничных паспортов. От 30 до 60 тыс. содержат ложные сведения 52 0.
Это объясняется несовершенством в стране системы выдачи та
ких паспортов, которая заключается прежде всего в относительной несложности и нестрогости процедуры получения документа. Весьма типичным является, например, такой случай, когда преступник, жела ____________________________________________________________ 51 0 Собрание актов Президента и Правительства Российской Феде рации, 1993, N 49. Ст. 4761.
52 0 См. : Борьба с распространением в США незаконно полученных заграничных паспортов. Проблемы преступности в капиталисти
ческих странах// Информационный бюллетень ВИНИТИ. М. , 1989. N 5 011. С. 20.
- 154
ющий скрыться от преследования за границей, изучив газетные объяв ления о смерти, подбирает себе подходящий вариант и направляется на бывшее место проживания умершего лица с намерением раздобыть копию свидетельства о его рождении, которое является основным до кументом, удостоверяющим личность при получении заграничного пас порта.
Для усиления борьбы с распространением фальшивых паспортов специалисты полагают, во-первых, произвести перераспределение обя занностей по проверке подлинности сведений, содержащихся в заявке на выдачу заграничных паспортов, между органами, входящими в сис тему выдачи виз и паспортов; во-вторых, использовать для установ ления личности методы дактилоскопии; в-третьих, разрешить работни кам службы безопасности, занимающимися расследованием случаев не законного получения паспортов и виз, самим осуществлять задержание преступников.
Весьма интересной, с нашей точки зрения, является новая сис тема автоматизированного опознавания лиц, въезжающих в страну, которая в настоящее время находится на испытании иммиграционных властей США 51 0.
Эта система, получившая название "Inspasa", ускорит процедуру проверки личности при иммиграционном контроле. Всем лицам, въезжа ющим в страну, выдается карточка, оснащенная микросхемой, в кото _____________________________________________________________ 51 0 Система автоматизированного паспортного контроля. Иностран ная печать о техническом оснащении полиции капиталистичес
ких государств//Ежемесячный информационный бюллетень, 1994.
N 5 01. С. 18.
- 155
рой дано математическое описание геометрических очертаний ладони владельцев. По прибытии в страну карточка помещается в считывающее устройство, а ее владелец размещает ладонь на специальном сканере, который снимает изображение ладони и сличает ее с данными, запи санными в карточке. При положительном результате проверки машина выдает разрешение на въезд в страну. Полагают , что система позво лит создать мощный заслон против проникновения в страну преступни ков.
Отметим, что 26 марта 1995 г. вступили в силу Шенгенские сог лашения, упразднившие пограничный контроль на внутренних границах между Германией, Францией, Бельгией, Голландией, Люксембургом, Ис панией и Португалией. Предполагается, что Австрия и Дания в тече ние 1995-1996 гг. присоединятся к Шенгенской группе. Создание "шенгенского пространства" сводится к отработке и практической ре ализации механизма, который позволил бы осуществить в рамках еди ной Европы принцип свободы передвижения людей. Он включает в себя совокупность мер и условий материального, административного, инс титуционного и юридического характера, предусмотренных Шенгенскими соглашениями и дополнительной Конвенцией к ним от 19 июня 1990 г. относительно их практической реализации.
Конвенция предусматривает отмену ныне действующей системы контроля на внутренних границах семи стран-участниц, при одновре менном усилении пограничного контроля на их внешних границах. Для пограничных служб семи стран разработаны и введены в действие еди ные правила контроля въезда и выезда. Учреждена также единая ин формационная система в Страсбурге в целях координации деятельности полиции Шенгенской группы. Шенгенская информационная система вклю
- 156
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
