административно-правового регулирования общественных отно
шений в сфере общественного порядка. М. ,1985. С. 34 и др.
- 69
требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя" 51 0.
Общественные отношения, возникающие в процессе реализации паспортно-визовой системы, затрагивают интересы большинства насе ления страны, а также значительного количества иностранных граждан и лиц без гражданства.
Поскольку эти отношения достаточно однородны и регулируются совокупностью взаимоувязанных правовых норм, система данных право вых норм обладает всеми признаками правового института 52 0. Принципиально важным является то обстоятельство, что деятель ность ПВС МВД России осуществляется в рамках новейшего законода тельства постсоветского периода. Особо подчеркнем, что это законо дательство последовательно приводится в соответствие с международ ными нормами в области обеспечения прав и свобод человека.
Нормативную базу деятельности паспортно-визовой службы сос тавляет комплекс законодательных и подзаконных актов, носящих ие рархичный характер и которые с известной степенью услов ности можно подразделить на законы, указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации (1 группа); законодательные акты Субъектов Федерации (2 группа); нор мативные акты органов местного самоуправления (3 группа); ведомс _____________________________________________________
51 0 См. : Алексеев C. C. Общая теория права. М. ,1981. Т. I. С. 289.
52 0 См. : Теория государства и права //Под ред. Васильева А. М. М. , 1977 . С. 324 ; Якушев В. С. О понятии правового инс
титута // Правоведение. N9 1970. С. 63-65.
- 70
твенные нормативные акты (4 группа).
Возможна также и иная группировка данных нормативных актов, а именно:
1) нормативные акты, определяющие и регулирующие правоотноше ния, возникающие по поводу паспортно-визовой системы;
2) нормативные акты, устанавливающие паспортно-визовые прави ла и ответственность за их нарушение;
3) индивидуальные нормативные акты, которые устанавливают субъективные права должностных лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Правовые нормы, определяющие общественные отношения в области паспортно-визовой системы закрепляются в Конституции Российской Федерации, в основных законах, а затем конкретизируются в правовых актах субъектов Федерации и ведомственных нормативных актах. При этом ведомственные (МВД) нормативные акты, регламентирую щие деятельность паспортно-визовых подразделений могут быть сгруп пированы следующим образом:
регламентирующие общие вопросы деятельности службы (прежде всего это Положение о Паспортно-визовой службе МВД Российской Фе дерации, объявленное Приказом МВД СССР от 22 марта 1993 года за N 124);
устанавливающие правила регистрационного учета российских граждан (Приказ МВД России от 23 октября 1995 года N 393);
касающиеся выезда российских граждан, въезда-выезда и пребы вания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж данства (Приказ МВД СССР от 5 марта 1986 года N 076 с изменениями и дополнениями, внесенными Приказами МВД СССР, МВД РСФСР и МВД
- 71
России, Приказ МВД Российской Федерации от 17 февраля 1993 года N 66, Указания МВД России от 29 января 1993 года N 1/426 и от 30 сентября 1993 года N 1/4287 и другие);
касающиеся рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Фе дерации (Приказы МВД России от 5 мая 1993 года N 210 и от 30 июня 1994 N 330 с последующими изменениями и дополнениями);
по иной оперативно-служебной деятельности ПВС, материаль но-технической оснащенности службы, информационной работе и т. п. (например, Приказ МВД России от 5 мая 1993 года N 213 и иные). В комплексе все вышеназванные законодательные и подзаконные акты обеспечивают регламентацию вопросов защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иност ранных граждан и лиц без гражданства, а также по поводу реализации законодательства о паспортной системе, гражданстве, выезда за гра ницу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Обратимся к анализу конкретных положений основополагающих до кументов, составляющих правовую базу функционирования ПВС.
Конституция Российской Федерации установила, что гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и является единым и равным независимо от оснований приобретения. Причем гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ст. 6).
Одновременно в Конституции Российской Федерации (ст. 62) зак реплено, что гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным за
- 72
коном или международным договором Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или меж дународным договором Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и междуна родными актами о правах человека каждый гражданин Российской Феде рации, а также лица, не являющиеся гражданами Российской Федера ции, имеют право на свободу передвижения , выбор места пребывания и жительства в пределах России.
Воплощение в жизнь этих конституционных предписаний осущест вляется на основе Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства в пределах Российской Федерации" и постановления Правительства от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил ре гистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос сийской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за ре гистрацию".
Нарушение требований Правил влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Рос сийской Федерации.
Во исполнение вышеназванного постановления Правительства Рос сийской Федерации МВД России утверждена Инструкция о применении указанных Правил (Приказ от 23 октября 1995 года N 393).
Эта Инструкция является основным ведомственным нормативным актом, регулирующим деятельность паспортно-визовой службы при осу
- 73
ществлении ею функции регистрационного учета граждан. Основные разделы данной Инструкции: общие положения; регистрация граждан по месту пребывания в жилом помещении, не являющимся их местом жи тельства; регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, са натории, доме отдыха и др. ; регистрация граждан по месту жительст ва; регистрация некоторых категорий граждан по месту пребывания и по месту жительства; снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства и организация контроля за соблюдением Правил.
В соответствии с вышеназванными правовыми актами в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод , а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Важным обстоятельством здесь является то, что законодатель впервые дает основные понятия места пребывания и места жительства граждан.
Так, местом пребывания определяется гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое по добное учреждение , а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Местом жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое по мещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, дом для одиноких престарелых и т. д. ), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преиму щественно проживает в качестве собственника, по договору найма,
- 74
договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законода тельством Российской Федерации.
Из вышеизложенного следует, что государством установлена обя занность граждан России регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.
Ответственными за регистрацию граждан являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с вы полнением организационно-распорядительных или административно-хо зяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользо вания жилыми помещениями и помещениями социального назначения. Ими могут быть должностные лица жилищно-эксплуатационных ор ганизаций государственного и муниципального жилищного фонда, жи лищно-строительных кооперативов, гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха, больниц, акционерных обществ и дру гих государственных и муниципальных организаций и учреждений, име ющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения.
Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами Пра вил возлагается на органы внутренних дел, а именно на паспорт но-визовую службу.
Думается, что четкость в этом вопросе весьма важна, поскольку обеспечивает исключение фактов беззакония и произвола, а также возможности обжалования неправомерных действий должностных лиц в связи с нарушением права человека на неприкосновенность жилища. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жилья в пределах Российской Федерации" является осно вополагающим документом для паспортных подразделений ПВС.
- 75
Вместе с тем, правовую базу деятельности этих подразделений составляют также Законы Российской Федерации "О гражданстве", "Об основах федеральной жилищной политики" (от 24 декабря 1992 года), "О воинской обязанности и военной службе" (от 11 февраля 1993 го да), "О вынужденных переселенцах" (в редакции Федерального Закона от 20 декабря 1995 года), другие законы РФ, Жилищный, Гражданский и иные Кодексы Российской Федерации (РСФСР). Причем, очень важно, чтобы положения всех этих нормативных актов были корреспондированы между собой.
Так, например, в Законе от 25 июня 1993 года следовало бы специально оговорить, что прием граждан на работу не может быть связан с фактом их регистрации по месту жительства (пребывания) в данном населенном пункте. Равным образом это относится и к некото рым нормам жилищного законодательства, поскольку право граждан на обладание жильем (собственность, аренда, поднаем) не должно зави сеть от факта его регистрации по конкретному адресу.
Если бы такие оговорки были бы сделаны, то это позволило бы в большей степени защитить права и свободы граждан Российской Феде рации и исключить тем самым многочисленные жалобы, которые в нас тоящее время поступают в органы государственной власти и суды. В вышеназванных Правилах необходимо более четко разграничить функции сотрудников жилищно-эксплуатационных служб (согласно зако на, они обязаны оформлять заявления лиц, выражающих согласие на регистрацию граждан на их жилой площади, и передавать эти заявле ния в органы регистрации ) и сотрудников ОВД, уполномоченных зако ном проводить регистрацию, а также внести в них некоторые измене ния и уточнения, исходя из положений ГК РСФСР.
- 76
Так, в пункте 10 Правил следует установить срок регистрации граждан по месту жительства граждан по месту пребывания до шести (а не до трех) месяцев, учитывая норму статьи 680 ГК, где срок проживания временных жильцов не может превышать шесть месяцев. Важное значение для практической работы органов внутренних дел по обеспечению правил паспортно-визовой системы имеет Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", приня тый 28 ноября 1991 г. Верховным Советом России, дополненный затем законами Российской Федерации от 17 июня 1993 года и 6 февраля 1995 года.
Как представляется, данные нормативные акты обеспечивают практическую реализацию норм и принципов международного права и Конституции России, создали благоприятные правовые условия для за щиты прав и свобод каждого гражданина Российской Федерации, в том числе и находящимся за ее пределами.
В целях реализации Закона "О гражданстве" в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 950 "О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера ции" в качестве таковых определены вкладыши к паспорту гражданина СССР, свидетельству о рождении или удостоверению личности военнос лужащего. Во вкладыше должны быть указаны фамилия, имя, отчество гражданина России, серия и номер документа, к которому выдается вкладыш.
Заметим, что эти положения пока остались нереализованными. Однако в плане их реализации (либо при выдаче новых паспортов гражданина Российской Федерации) ожидается значительное увеличение объемов работы подразделений паспортно-визовой службы.
- 77
В настоящее время документами, удостоверяющими личность граж данина Российской Федерации, необходимыми для осуществления ре гистрационного учета являются: паспорт, свидетельство о рождении, заграничный паспорт ( для постоянно проживающих за границей граж дан), удостоверение личности (для военнослужащих), военный билет , справка об освобождении из мест лишения свободы (для лиц, освобо дившихся из мест лишения свободы) или иные документы, удостоверяю щие личность гражданина.
Формы заявлений, свидетельств и иных документов, 5 0удостоверяю щих регистрацию граждан , а также соответствующих штампов устанав ливаются МВД России.
Вместе с тем, в настоящее время перед органами внутренних дел встала проблема документирования российских граждан, утративших свои паспорта в следствии событий в Чеченской Республике.
Суть проблемы состоит не столько в факте утраты, сколько в невозможности либо существенной трудности установления подлинной личности гражданина, обратившегося по поводу утраты личных доку ментов, так как в ходе боевых действий соответствующие учеты ПВС были уничтожены, а также в отсутствии в органах внутренних дел Че ченской Республики необходимого числа бланков и спецпродукции. Так, только за период с февраля по март 1995 года ПВС времен ного федерального органа внутренних дел Чеченской Республики было выдано свыше 2, 5 тысяч справок по форме N 9 сроком действия на 6 месяцев. Причем во многих случаях данные справки выдавались даже без фотографий.
В свяэи с изложенным, полагаем безотлагательным воссоздание в органах внутренних дел Чеченской Республики полноценных подразде
- 78
лений ПВС, с обеспечением их необходимым числом бланков паспортов, виз, спецтехники и спецпродукции.
Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федера ции" от 28 ноября 1991 года c с изменениями и дополнениями, вне сенными Законом Российской Федерации от 17 июня 1993 года, являет ся важным нормативным актом , призванным обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции России, отно сящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоп риятных правовых условий для каждого российского гражданина, защи ту и покровительство гражданам России, находящимися за ее предела ми.
Вместе с тем, деятельность ПВС обращена как к гражданам Рос сии, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В этой связи обратимся к раскрытию юридического содержания понятий "гражданство", "иностранный гражданин", "иностранец", "лицо без гражданства", без чего, как представляется, невозможно уяснить сущность проблемы гражданства и необходимость государственно-пра вовых мер его защиты.
Так, гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обя занностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Соответственно, человек имеющий такие связи является гражда нином этого государства.
Что же касается понятия "иностранец", то в юридической лите ратуре на него нет единой позиции.
Некоторые авторы (например, Галенская Л. Н. и Губин В. Ф. ) отож
- 79
дествляют его с понятиями "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" 51 0.
С нашей точки зрения, здесь есть рациональное зерно, но лишь отчасти. Полагаем более предпочтительной позицию, согласно которой иностранцем является "гражданин какой-нибудь страны по отношению к другой" 52 0.
Мы будем придерживаться мнения Ю. В. Герасименко, который пред лагает считает иностранцем лицо, находящееся на территории нашего государства, но не являющееся его гражданином или состоящее в гражданстве другого государства 53 0.
Характерно, что и в обыденной речи иностранцем называют че ловека из другой страны.
В Законе Российской Федерации "О гражданстве Российской Феде рации" фигурируют понятия "иностранный гражданин", "лицо без граж данства" и "иное гражданство".
При этом иностранным гражданином признается лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации. Лицом без гражданства - лицо, не принадлежа щее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Иное гражданство ____________________________________________________________ 51 0 См. : Галенская Л. В. Правовое положение иностранцев в СССР. М. , 1982. С. 25-128.
52 0См. : Словарь русского языка. 22 изд. ,М. , 1990. С. 250. 53 0 Cм. : Герасименко Ю. В. Проблемы законодательного регулиро вания положения иностранцев в условиях реформы. М. ,1993.
С. 9.
- 80
определяется как гражданство другого государства.
В законодательных актах других других государств понятие "иностранец" определяется по-разному.
Так, в законодательстве США о статусе иностранцев термин "иностранец" обозначает какое-либо лицо, не являющееся гражданином или подданным Соединенных Штатов. Здесь же говорится о том, что "подданный Соединенных Штатов означает гражданина Соединенных Шта тов или лица, которое , не являясь гражданином Соединенных Штатов, тем не менее несет обязательство верности по отношению к Соединен ным Штатам".
Во Франции, где основным актом, регламентирующим порядок възда и пребывания иностранцев, является соответствующий ордонанс 1945 года, "иностранец" определяется как лицо, не имеющее ка кое-либо иностранное гражданство или не имеющее определенного гражданства.
В Финляндии в Законе о правовом положении иностранных граждан под иностранцем понимается иностранный гражданин, который не явля ется гражданином Финляндии. При этом иностранец - это и гражданин какого-либо иного государства и лицо без гражданства.
В Норвегии иностранцем также считается лицо, не имеющее нор вежского гражданства.
Согласно ст. 1 Закона ФРГ об иностранцах (1965 года) "иност ранцем является тот, кто не является немцем в смысле ст. 116 конс титуции ФРГ". При этом до принятия Конституции ФРГ 1949 года иностранцем считался тот, кто не имел немецкого гражданства. В Конституции же (Ст. 116) наряду с понятием "гражданина ФРГ" имеется понятие "немца без немецкого гражданства"- так называемого "Sta
- 81
tusdeutsche" - 5 0"немец по положению".
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
