Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской Империи, реализация ко торой также осуществлялась министерством внутренних дел 51 0. После Октябрьской революции порядок первоначально была сдела на попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населе ния, то есть упразднить паспортную систему в ее общепринятом на тот период времени виде.
В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК "Об унич ___________________________________________________________ 51 0 Более подробно этот вопрос исследован, например, в рабо тах: Хоботова А. Н. Организационные правовые основы развития паспортной системы СССР (1917-1980)// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1983 ; Шарипова М. Х. Организацион
но-правовые основы деятельности ОВИР МВД, УВД// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1992. и в др.
- 19
тожении сословий и гражданских чинов" 51 0 от 11 ноября 1917 года, ко торым было установлено единое общее гражданство Российской Респуб лики и отменен дореволюционный институт паспортной системы. Однако в последствии, когда перед новой властью остро встала задача всеобщей трудовой повинности, возникла и необходимость зак репления населения по месту жительства и введения контроля за пе редвижением граждан.
25 июня 1919 г. ВЦИК приняла декрет "О введении трудовых кни жек в городах Москве и Петрограде", согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удостоверением личности на территории республики. Однако такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в неко торых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан из одной губернии в другую.
На наш взгляд, именно в этой связи приказом Главного Управле ния Советской рабоче-крестьянской милиции от 1 ноября 1920 г. была объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свиде тельств.
Таким образом, фактически была возрождена паспортная система. В мае того же года по решению межведомственной комиссии представителей НКВД на милицию было возложено осуществление декре тов, постановлений и распоряжений органов власти, регулировавших пребывание иностранных граждан в пределах РСФСР. При Главном Уп равлении милиции в Москве и Петрограде были образованы иностранные ____________________________________________________________ 51 0 См. : Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР, 1917, N 3. Ст. 31.
- 20
подотделы 51 0, которые вели учет иностранцев, постоянно или временно проживающих на территории РСФСР, выдавали виды на жительство, го товили документы о приеме в гражданство.
После окончания гражданской войны, по мере установления дип ломатических отношений советского государства с другими странами, развития торговли и гуманитарных контактов, значительно увеличился объем пересечений государственной границы РСФСР. В этой связи была поставлена задача такого механизма государственного контроля въез да-выезда, который мог бы обеспечить эффективную защиту существую щего строя от внешних воздействий и одновременно воспрепятствовал бы несанкционированным выездам собственных граждан за рубеж. Важным правовым актом этой направленности явился декрет СНК РСФСР от 20 мая 1922 года "О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев", установивший различный порядок получения разрешений на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан 52 0. Поскольку для персонального учета населения требовался единый удостоверяющий личность документ, 20 июня 1923 года ВЦИК и СНК РСФСР издал декрет "Об удостоверении личности", которым все преж ние документы, дающие право на передвижение по территории РСФСР, объявлялись недействительными, граждане, пребывающие из-за грани цы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученно го ими от полномоченного представительства РСФСР в соответствующей стране.
___________________________________________________________ 51 0 См. : Желудкова Т. И. Деятельность советской милиции по охра не общественного порядка. М. , 1979. С. 12.
52 0 См. : Желудкова Т. И. Указ. соч. С. 25.
- 21
В дополнение и развитие декрета "Об удостоверении личности" СНК РСФСР принял декрет "О прописке граждан в городских поселени ях", которым было положено начало организации учета передвижения населения в городах 51 0, где, в частности, была установлена обязан ность каждого лица, прибывшего в город на срок свыше трех суток, сообщить об этом домоуправлению дома, гостиницы и т. д. При этом для прописки необходимо было предъявить один из документов: удос товерение личности, профсоюзный билет, справку с места работы. Иностранные граждане должны были предъявить вид на жительство. Заметим, что первоначально функции прописки реализовывались местными исполнительными органами. Однако Постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. "О передаче в ведение НКВД и его местных орга нов иностранных отделов и паспортных столов исполнительных комите тов" 52 0 было положено начало созданию в Главном Управлении милиции, в управлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп виз и регистраций иностранцев (ОВИР).
ОВИР выполняли функции по ведению персонального учета всех проживающих в СССР иностранных граждан, а также проживающих за границей граждан СССР; выдавали иностранцам документы на право проживания в СССР и визы на выезд; принимали и оформляли заявления иностранцев о приеме в советское гражданство; осуществляли надзор за соблюдением иностранцами правил проживания и передвижения по ___________________________________________________________ 51 0Собрание узаконений и распоряжений правительства
РСФСР, 1925, N28. Ст. 128.
52 0 ЦГАОР СССР. Ф. 9415. ОП. 3. Д. 1401. Л. 50. 123.
- 22
территории страны.
Неусыпное внимание в обозначенном периоде уделялось и совер шенствованию контроля за собственным населением, что рассматрива лось как важнейшая сфера деятельности органов государственного уп равления.
Можно утверждать, что к концу 30-х годов в стране сформирова лась единая паспортная система. Ее практическое претворение в жизнь осуществлялось на основе Положения о паспортах 1932 г. и постановления СНК СССР от 8 апреля 1933 г. "О выдаче гражданам СССР паспортов на территории СССР" 51 0.
Устанавливалось, что все граждане СССР в возрасте до 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных цент рах обязаны были иметь паспорта. В местностях, где была введена паспортная система, паспорт стал единственным документом, удосто веряющим личность. Паспорта выдавались органами милиции на три го да.
В документах того периода отмечалось, что проведенная паспор тизация позволила очистить города и поселки СССР от преступных элементов и лиц, ведущих паразитический образ жизни, способствова ла укреплению общественного порядка.
1 сентября 1939г. Верховным Советом СССР был принят Закон "О всеобщей воинской обязанности" 52 0, а 5 05 июня 1940 г. приказом Нарко мата обороны СССР объявлено руководящее правило 53 0, определившее за ___________________________________________________________ 51 0 Cобрание законодательства СССР, 1933, N 28. Ст. 168.
52 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1939, N 32. Ст. 23.
53 0 Архив ГУВД МО. Ф. 111. Оп. 35. д. 1. л. 467-491.
- 23
дачи милиции в области проведения воинского учета.
Во время войны важным мероприятием, направленным на укрепле ние паспортного режима, стало распоряжение СНК СССР от 11 ноября 1943 5 0г. N 5 021537, которое устанавливало, что при выписке граждан, выбывающих по новому месту жительства, органы милиции делали от метки в паспортах путем проставления специального штампа.
Деятельность служб виз и регистраций в годы войны в основном была связана с выявлением и учетом иностранных граждан, прибывших вместе с эвакуированным населением, установлением среди них пере бежчиков.
В послевоенный период паспортная работа была в основном нап равлена на перерегистрацию населения, проживавшего на оккупирован ной территории, восстановление учета военнообязанных запаса, орга низацию адресно-справочной работы и т. д.
Важным этапом становления паспортной системы СССР стало при нятие Положения о паспортах 1953 года, которое затем неоднократно дополнялось указами Президиума Верховного Совета СССР и постанов лениями правительства (в этом периоде паспортная система регламен тировалась более чем 30 нормативными актами).
Главной характеристикой паспортной системы рассматриваемого этапа, а соответственно и деятельности ОВД по ее обеспечению, яв ляется наличие ограничений 51 0 5 0на выдачу паспортов отдельным катего ____________________________________________________________ 51 0 Подробнее см. : Парфенов С. В. Организационно-правовые осно вы паспортной системы в СССР: Дисс.... канд. юрид. наук.
М. , 1986.
- 24
риям граждан.
28 FILE0101_DD
обеспечить с
странцев и лиц без гражданства.
В 1
аппаратахМВД СССР, подразделения ОВИР бхли реорганизованы в отде лених и группы и вошли в состав паспхртных отделений. ОВИР как са хостоятельные отделы были сохранхны только в УВД Мосгорисполкомахи УВД Леноблгорисполкома.
х 19 июня 1959 г. Совет Министрхв СССР принял "Положение о въ хезде в СССР и выезде из СССР".
х В связи с упразднением Глахного управления милиции МВД СхСР Постановлением Совета Министров от 13 января 1960 г.
гистрации и учета иностранных граждан, а также офор
ний на выезд граждах СССР за границу были возложеныхна Комитет го сударственной безопасности СССР 51 0.
по вопросам въезда и выезда. Дл
х_______________________________х____________________________ х 51 0 См. : Лунев А. Е. , Кузхецов С. В. Паспортная система в хССР. М. , 1963. С. 28.
х 25
без гражданства данным ведомством велась Всес
но-справочная картхтека. На местах персональный ухет данной кате гории лиц осуществлялся местными органами
После образования МООх СССР, в целях единого руководхтва ра ботой с иностранцами, в 1967 г. в МООП из КГБ был
ции по выдаче гражханам разрешений на выезд за границу и въезд в СССР по ча
и лиц без гражданства. В составе МОО
ги
этхй службой.
Самостоятельнах служба виз и регистраций (ВИР) в системе ми лиции дост
МВД СССР в хелом функционировало 35 отделовхи 45 отделений общей численностью около 1300 человек.
ВхР, слияния их с паспортной службой и аппаратами охраны об венного порядка.
На деяхельность подразделений ВИР в этхм периоде особое влия ние окахало принятие первого общесоюзного законодательного акта,
хграждан и лиц без гражданства ( Закон СССР от 24 июня 1981 правовом положении иностранных граждан в СССР" 51 0).
утвердил Правила пребывания иностранных граждан в СССР
___________________________________________________________ 51 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N 26. Ст. 836. 52 0 Собрание Постановлений СССР, 1984, N 2. Ст. 112.
- 26
транзитного проезда через территорию СССР иностранных граждан. Заметим, что правилами, а также Постановлением Правительства России от 14 октября 1992 г. "О порядке приема и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации" до настоящего времени руководствуются соответствующие подразделения МВД России в своей работе по учету и выдачи разрешений на въезд в Российскую Федера цию и выезд из нее иностранных граждан и лиц без гражданства. С 28 октября 1987 года до марта 1993 года общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, регулирующих вопросы выезда за границу и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управле ние виз и регистраций и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в сос таве которого находился отдел виз и регистраций (ОВИР).
В марте 1993 года в системе МВД РСФСР была создана и начала функционировать единая паспортно-визовая служба (приказ МВД РФ N 124 от 22 марта 1993 года), как результат слияния двух самостоя тельных (до этого) подразделений: паспортного и визового.
Принципиально важным для понимания современной сущности пас портно-визовой работы, определения места паспортно-визовых подраз делений в системе МВД России является то обстоятельство, что Зако ном РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. паспортные подразделе ния, а также подразделения виз и регистраций не были включены за конодателем в структуру милиции.
Пунктом 2 Постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" предусматривалось, что в течение 1991-1992 годов необходимо осуществить меры по пере даче в ведение других органов обязанностей милиции по выдаче пас
- 27
портов, пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, осу ществлению прописки и выписки граждан и адресно-справочной работы; по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибыва ющих на территории страны, выдаче им документов на право прожива ния, оформлению документов и разрешений на въезд в Россию и выезд за границу.
Постановлением Правительства России 17 сентября 1992 года N723 "Об организационных мерах по выполнению постановления Верхов ного Совета "О порядке введения в действие Закона "О милиции", в частности, предусматривалась передача функций ОВИР в ведение Феде ральной миграционной службы. Конкретные мероприятия , связанные с передачей другим органам ряда обязанностей милиции были предусмот рены приказом МВД России от 28 сентября 1992 года N 5 0343. Заметим однако, что в силу различных обстоятельств , основны ми из которых прежде всего являются отсутствие материально-техни ческой базы и кадрового обеспечения такой передачи, предусмотрен ные меры не были реализованы 51 0.
По нашему мнению, сегодня и на ближайшую перспективу можно снять вопрос передачи паспортно-визовых подразделений в другие ве домства, поскольку в одобренной Президентом Российской Федерации Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России предусматривается их сохранение в структуре МВД по крайней мере до 2005 года.
Мы не разделяем мнение тех авторов ( C. Г. Верещагин, Ю. П. Соло ____________________________________________________________ 51 0 См. : Кондрашов Б. П. , Соловей Ю. П. , Черников В. В. Российский Закон о милиции. М. , 1992. С. 174.
- 28
вей), которые полагают, что в перспективе на базе паспортно-визо вой службы МВД России могли бы быть созданы аналогичные подразде ления в Федеральной миграционной службе, которая в полном объеме занималась бы проблемами эмиграции, иммиграции, натурализации в России ( по типу иммиграционной полиции США).
На наш взгляд , на сегодняшний день в России не имеется ни одной государственной организации, которая могла бы без ущерба для осуществления данной деятельности, взять на себя функции обеспече ния регистрационного учета российских граждан и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Поэтому считаем вполне обоснованным решение Правительства и МВД России о сохранении за Министерством внутренних дел указанных функций. Тем более, что и за рубежом ( Франция, ФРГ, Италия, Польша, Венгрия и др. ) подобные функции выполняют аналогичные органы.
В этой связи следует внести изменения в закон РСФСР "О мили ции", а именно нормативно закрепить место паспортно-визовой службы в милиции общественной безопасности.
При этом, как вариант, возможно следующее распределение соот ветствующих подразделений по уровням управления.
Визовые подразделения (ОВИРы) рассматриваются в качестве фе деральных структур милиции общественной безопасности и финансиру ются полностью из федерального бюджета.
Паспортные подразделения могут формироваться на федеральном уровне, в Субъектах Федерации и органах местного самоуправления, финансироваться по смешанному принципу, но являться составными звеньями единой службы милиции общественной безопасности МВД Рос сии.
- 29
Характерно, что в связи с процессами демократизации, станов ления российской государственности и внутренними миграционными по токами объемы паспортно-визовой работы значительно возросли. При чем, соответствующие подразделения оказались неподготовленными к этому.
Так, в 1990 году органами внутренних дел было рассмотрено 5 млн. 451 тыс. ходатайств о временном выезде за границу и въезде в Россию (в 1989 5 0г. - 4 млн. 46 тыс. ходатайств). О переезде на посто янное жительство в Россию в органы внутренних дел поступило 318 тыс. ходатайств ( в 1986 - 12, 3 тыс. , в 1987 - 28, 2 тыс. , в 1988 73, 4 тыс. , в 1989 - 158 тыс. ходатайств).
В 1995 году только по городу Москве было выдано 362 тыс. заг ранпаспортов для временного выезда и 6, 5 тыс. загранпаспортов для выезда на постоянное жительство.
По паспортным вопросам органы внутренних дел обеспечивают вы полнение законодательства о передвижении и выборе места жительства российскими гражданами, сочетая эту работу с использованием воз можностей паспортной системы в борьбе с преступностью, а также осуществлением гражданского розыска.
В этой связи в паспортные аппараты ежегодно обращается 51 0до 30 млн. человек; населению выдается около 4 млн. паспортов и более 100 тысяч пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону; для ре гистрации по месту пребывания и по месту жительства и снятии с ре ____________________________________________________________ 51 0 См. : Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный бюллетень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. 1993, N 5. С. 53.
- 30
гистрации обращается до 20 млн. граждан.
В перспективе ожидается значительный рост нагрузки на пас портные и визовые подразделения в связи с предстоящим обменом об щегражданских и заграничных паспортов.
В условиях значительного роста объема работы, при малочислен ных штатах и низкой технической оснащенности паспортно-визовых подразделений в ряде мест стали создаваться очереди, нарушаться сроки рассмотрения заявлений (особенно в крупных городах).
Разумеется, что в данном положении какие-либо глобальные ор ганизационные реформы в паспортно-визовой работе, особенно по ее передаче в другие ведомства привели бы только к ухудшению положе ния.
Видимо именно поэтому Постановлением Совета Министров-Прави тельства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N 5 0124 "О реор ганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы мили ции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" обязанности по выдаче паспортов, осуществлению прописки и выписки граждан, ад ресно-справочной работы; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выда че им документов на право проживания, оформлению документов и раз решений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу; испол нению законодательства по вопросам гражданства было возложено на паспортно-визовую службу органов внутренних дел.
Во исполнение данного постановления Приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года "О реорганизации подразделений виз, регист раций и паспортной работы" для обеспечения паспортно-визовой рабо ты в системе МВД России фактически было образовано новое функцио
- 31
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
