Данные полномочия закреплены Законе Российской Федерации "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации" и приказе МВД России от 17 февраля 1993 г. N 5 066 "Об
- 56
обеспечении права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение", который утвердил временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов граж данам России.
Заметим, что объемы деятельности ПВС по реализации данных полномочий достаточно велики и постоянно возрастают.
Количество рассмотренных службой ходатайств о выезде за гра ницу и выдаче заграничных паспортов после вступления в силу на территории Российской Федерации Закона "О порядке выезда за преде лы Российской Федерации граждан РФ" свидетельствует за период с 1991 по 1994 годы об увеличении объема работы почти вдвое.
Только паспортно-визовой службой ГУВД Санкт-Петербурга и Ле нинградской области в 1994 году было выдано около 220 тыс. загран паспортов (в 1991- 143 тыс. )
В 1992 году гражданам России было оформлено 3465939 разреше ний на выезд за рубеж, в том числе, по частным делам - 861193, ту ристам - 2012820, по служебным делам - 588724, на лечение и отдых - 3202.
Всего выдано заграндокументов для выезда на постоянное жи тельство и временных поездок гражданам России в 1992 году 1449689; в 1993 году - 2473208; в 1994 году - 2199433. При этом характерно, что большинство разрешений на постоянное жительство выдано в США, Германию и Израиль.
По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих вы ехать на временную работу за границу, в ближайшей перспективе мо жет составить от 2 до 5 млн. человек в год.
И тем не менее, из приведенных данных следует, что пик массо
- 57
вых обращений российских граждан для получения разрешений на выезд за рубеж, видимо, уже прошел. Об этом же свидетельствуют и данные по динамике иммиграция населения: с 1991 по 1993 годы она увеличи лась всего в 1, 3 раза 51 0.
В настоящее время значительно увеличился выезд российских граждан на постоянное жительство в другие государства, особенно в Германию. За три года она приняла больше всех, и количество приня тых с 1991г. по 1993 годы возросло в 2 раза.
Соединенные Штаты проводят более осторожную иммиграционную политику - за три года в страну въехало только 39197 россиян. Резко упала иммиграция российских граждан в Израиль - в 1993 году туда выехало почти в 2 раза меньше граждан России, чем в 1991 году.
С учетом резкого увеличения числа граждан, обратившихся в службу для получения загранпаспортов, возникает вопрос о необходи мости увеличения штатной численности соответствующих аппаратов, улучшения их технической оснащенности и тому подобном.
Признавая справедливость данной посылки, тем не менее обратим внимание на известные финансовые трудности, имеющиеся в нашем го сударстве, что в ближайшей перспективе не позволяет резко увели чить расходы на содержание госаппарата. Именно поэтому и Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России прежде всего ориентирует на поиск внутренних резервов и нереализо ванных возможностей системы.
___________________________________________________________ 51 0 См. : Деева Е. Эмиграция в цифрах// Московский комсомолец, 25 февраля 1994.
- 58
Важным шагом этой направленности является либерализация пра вил въезда-выезда, что уже позволило получить позитивные результа ты.
В частности, можно отметить, что в последнее время было упро щено содержание анкет, представляемых гражданами для оформления заграничных паспортов и приглашений; значительно сокращен перечень документов, необходимых для выдачи заграничного паспорта; допуска ется выдача паспорта сроком действия на 5 лет без оформления раз решительных записей на каждую поездку; упрощено ведение делопроиз водства.
Эти и другие меры привели к ликвидации очередей, значительно му снижению количества жалоб со стороны граждан на действие сот рудников ПВС.
В то же время, отсутствие нормативного разъяснения и регла ментации ряда вопросов, возникающих в практической деятельности паспортно-визовых подразделений, существенно затрудняет их работу. В частности, не имеется правового механизма применения штраф ных санкций при утрате заграничного паспорта. Между тем, у опреде ленного числа граждан возникает необходимость иметь два и более заграничных паспорта из-за проблем в получении въездных виз. Поэ тому резко возросло количество утраченных загранпаспортов, боль шинство из которых, по мнению сотрудников cлужбы - это "ложные ут раты".
Так, только в 1 квартале 1995 5 0г. жителями г. Санкт-Петербурга 51 ____________________________________________________________ 51 0 См. : Вестник МВД Российской Федерации. N6(17). М. , 1994. С. 101-108.
- 59
и Ленинградской области заявлено об утрате 570 паспортов.
Поскольку до сих пор не установлены основания и порядок про ведения проверок по прежнему месту жительства граждан, прибывших из других регионов Российской Федерации и стран бывшего СССР и хо датайствующих о получении паспорта, это нередко приводит к фальси фикации подобных проверок, что немаловажно с учетом общей сложнос ти криминогенной обстановки.
Заметим, что за длительный период между принятым решением и выдачей паспорта, граждане, ходатайствующие о выдаче заграничного паспорта могут сменить работу, что влияет на смысл проверки граж дан с целью выявления возможного наличия предусмотренных законода тельством оснований для временных ограничений в праве на выезд из Российской Федерации.
Не регламентирован и срок действия решения о выдаче загранич ного паспорта. Между тем, в настоящее время в подразделениях Служ бы хранятся выписанные невостребованные паспорта с 1991 5 0г. Необходимо также установить срок действия разрешения для вы езда из Российской Федерации на постоянное жительство , поскольку отдельные граждане, получив загранпаспорта, длительное время не выезжают и проживают без регистрации, нарушая при этом паспортный режим.
Одной из основных проблем в деятельности Службы по оформлению въезда-выезда является соблюдение установленного Законом срока рассмотрения ходатайств.
Наше исследование свидетельствует, что нарушение этого срока, как правило, происходит из-за длительного рассмотрения материалов в Федеральной службе безопасности и в тех случаях, 5 0когда граждане,
- 60
ходатайствующие о получении загранпаспорта, располагают сведения ми, составляющими государственную тайну.
В этой связи необходимо законодательно увеличить срок расс мотрения таких заявлений, либо установить для компетентных органов предельный срок их проверки, т. к. вся ответственность за нарушение сроков рассмотрения заявлений ложится на паспортно-визовую службу. Следующей, третьей группой полномочий паспортно-визовой служ бы являются 2полномочия, связанные с организацией и осуществлением 2контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без граж 2данства правил пребывания на территории Российской Федерации и 2оформлением им документов на выезд из России. 0
Эти полномочия основаны на нормативных актах, регламентирующих административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства (Закон СССР о правовом положении иностранных граждан, Правила пребывания иностранных граждан в СССР и Правила транзитного проезда через территорию СССР). Законы СССР действуют на территории Российской Федерации на основании постановления Вер ховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации Соглаше ния о создании Содружества Независимых Государств" 51 0.
В соответствии с указанными нормативными актами паспортно-ви зовой службой:
оформляются документы на право жительства в России иностран ным гражданам, временно прибывающим в страну (осуществляется их регистрация);
____________________________________________________________ 51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, N51. Ст. 1798.
- 61
выдаются разрешения на постоянное проживание и виды на жи тельство в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства;
выдаются разрешения на выезд в города и районы , закрытые для посещения иностранными гражданами;
организуется контроль за исполнением установленного порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
принимаются решения о сокращении сроков пребывания и выдворе ния иностранных граждан из страны в связи с нарушением ими правил пребывания на территории Российской Федерации;
принимаются меры по привлечению к ответственности лиц, совер шивших нарушение установленных правил пребывания в России.
Находящиеся в нашей стране иностранные граждане подразделяют ся на две категории: временно пребывающие и постоянно проживающие в Российской Федерации.
Иностранные граждане вправе проживать в нашей стране, если они получили на то разрешение компетентных органов. Для этого вновь прибывшие в Россию иностранные граждане должны представить для регистрации свои национальные паспорта.
В зависимости от целей, сроков пребывания в России такая ре гистрация осуществляется в органах внутренних дел, учреждениях МИД, принимающих организациях или гостиницах.
В Департаменте МИД России и его учреждениях регистрируются, в частности, иностранные граждане, являющиеся сотрудниками диплома тических и консульских учреждений, и прибывшие по служебным делам должностные лица международных организаций; в принимающих органи
- 62
зациях регистрируются иностранные граждане, прибывшие по приглаше нию этих организаций на определенный срок, в паспортно-визовой службе регистрируются иностранные учащиеся и лица , прибывшие по служебным и частным делам.
Паспортно-визовой службой выдаются разрешения на постоянное проживание и соответствующие виды на жительство.
Отметим, что видом на жительство является документ, удостове ряющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства, а также их правовое положение и законность пребывания в стране. После получения видов на жительство иностранные граждане под лежат регистрации по месту жительства.
Об объеме работы по реализации данных полномочий свидетельст вуют следующие цифры.
В 1992 году на территорию России въехало на временное житель ство по частным делам 293, 8 тыс. иностранцев, в 1993 году - 151, 3 тыс. , в 1994 году - 105, 8 тыс. человек. В качестве туристов в 1992 году в Россию въехало 948, 3 тыс. иностранцев, в 1993 году - 104, 5 тыс. , в 1994 году - 922, 2 тыс.
Всего на территории Российской Федерации на учете состояло постоянно проживающих иностранцев: в 1992 году- 9653, в 1993г. 11216, а в 1994 году - 13541 человек.
Лиц без гражданства в 1992 году в России постоянно проживало - 4947, в 1993 году- 4900, в 1994 году- 3433 человек. Иностранцев, прибывших по служебным делам, на работу по межправительственным соглашениям и контрактам на 1 год и более: в 1992 году - 98177, в 1993году - 97103, в 1994 году- 97350 человек. Иностранцев, находя щихся в России на обучении в 1992 году - 63256, в 1993 году
- 63
75844, а в 1994 году - 64693 человека.
Четвертой группой полномочий паспортно-визовой службы являют ся 2полномочия по вопросам приобретения и прекращения гражданства 2Российской Федерации 0.
До введения удостоверения личности и паспорта гражданина Рос сийской Федерации документами, подтверждающими гражданство Рос сийской Федерации, являются: паспорт гражданина СССР с указанием гражданства Российской Федерации, паспорт гражданина СССР со штам пом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное прожи вание на территории России на 6 февраля 1992 года, свидетельство о рождении и удостоверение личности военнослужащего с отметкой о принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Иными словами, гражданами Российской Федерации являются ли ца, постоянно проживавшие на территории России на 6 февраля 1992 года, если они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России.
Государственными органами, ведающими делами о гражданстве, являются Президент России; Комиссия по вопросам гражданства при Президенте России; Министерство иностранных дел России, дипломати ческие и консульские учреждения Российской Федерации, МВД России. Полномочия этих государственных органов определены в Законе "О гражданстве Российской Федерации" (Глава V).
Органами МВД эта работа осуществляется также на основании За кона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации". Важная роль отводится и ведомственным нормативным актам, прежде всего приказу МВД России от 30 июня 1994 года N 330 "Об организа ции работы органов внутренних дел по реализации законодательства о
- 64
гражданстве Российской Федерации" и Инструкции об организации ра боты органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации.
Подразделения паспортно-визовой службы органов внутренних дел оформляют материалы по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц , проживающих на территории страны на законных осно ваниях и представивших все необходимые и правильно оформленные до кументы.
Для этого паспортно-визовая служба:
принимает от лиц, проживающих на территории России, заявления и ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации; проверяет факты и документы, представленные в обоснование за явлений и ходатайств по вопросам гражданства;
направляет ходатайства по вопросам гражданства вместе с соот ветствующими документами в Комиссию во вопросам гражданства при Президенте России;
определяет принадлежность лиц, проживающих на территории Рос сийской Федерации, к гражданству России;
по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих на территории Российской Федерации, осуществляет регистрацию приобретения или прекращения гражданства России;
В случаях когда приобретение или прекращение гражданства оформляется в порядке регистрации (т. е. в упрощенном порядке), об этом подаются соответствующие заявления, а в случаях, не подпадаю щих под регистрационный порядок 5 0- оформляются ходатайства. Необходимо отметить, 5 0что оформление заявлений или ходатайств по вопросам гражданства производится подразделениями паспортно-ви
- 65
зовой службы независимо от срока, на который заявитель зарегистри рован по месту жительства на территории России.
На лиц, прибывших в страну в связи с трудовыми соглашениями, учебой или иными целями, а также граждан бывшего СССР, имеющих статус беженца, материалы по вопросам гражданства оформляются пос ле решения в установленном действующим законодательством порядке вопроса о месте жительства в Российской Федерации .
По заявлениям о приобретении и прекращении гражданства пас портно-визовые службы МВД, УВД (ГУВД) выносят решения в виде зак лючения, утвержденного министром внутренних дел республики, на чальником УВД (ГУВД) или их заместителями, в котором отражаются биографические данные заявителя и все основания, дающие ему право на регистрационный порядок приобретения или прекращения гражданс тва либо препятствующие принятию положительного решения с указани ем конкретной статьи Закона.
По ходатайствам о приобретении или прекращении гражданства МВД, 5 0УВД 5 0(ГУВД) направляют все материалы на заключение в террито риальные органы Федеральной службы безопасности, проводят соот ветствующие проверки по учетам и после возвращения материалов вы носят по ним заключения.
Заключения подписывается начальником паспортно-визовой службы и утверждается министром внутренних дел республики, начальником УВД (ГУВД) 5 0или их заместителями.
Пятой группой полномочий ПВС являются полномочия 2в области 2организации и ведения учета иностранных граждан в целях контроля 2за соблюдением ими правил пребывания на территории страны, а также 2розыска лиц, скрывающихся от учета органов внутренних дел, 5 2который
- 66
2используется в работе оперативных служб органов внутренних дел и 2службы контрразведки. 0
Своевременный и полный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, российских граждан, выезжающих временно или постоянно за границу, является важным ус ловием успешного выполнения компетентными органами задач, связан ных с охраной общественного порядка и государственной безопаснос ти.
Подразделениями паспортно-визовой службы ведутся учеты следу ющих категорий иностранных граждан:
постоянно проживающих на территории республики, края, облас ти;
приехавших в страну на временное жительство по частным делам; приехавших в страну по служебным, торговым, общественным де лам, на учебу, для повышения квалификации, на работу в соответс твии с межправительственными соглашениями, на отдых и лечение, а также в качестве туристов;
возбудивших ходатайства о приеме в гражданство Российской Фе дерации.
Кроме того, ведутся учеты иностранных граждан по странам, из которых они прибывают, и по целям въезда в страну.
Учет российских граждан, ходатайствующих о получении загран паспорта на временный выезд из России, ведется путем оформления алфавитно-справочных и оперативных картотек и личных выездных дел. В оперативном подчинении паспортно-визовой службы МВД России находится Центр паспортно-визовой информации и статистики (ЦПВИС), на который возложены задачи обеспечения правоохранительных органов
- 67
информацией, способствующей предупреждению и пресечению преступле ний и иных правонарушений, связанных с использованием возможности выезда за пределы России и въезда в страну, а также осуществления с Госкомстатом и другими организациями по вопросам учета миграции граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Положе ние о ЦПВИС утверждено приказом МВД России N279 от 11 июня 1993 г. Таков в общих чертах объем функций-задач и пределы компетен ции паспортно-визовой службы.
- 68
2§ 3. Правовое регулирования деятельности паспортно-визовой 2службы
Нет смысла специально доказывать, что устойчивое и эффектив ное функционирование органов внутренних дел немыслимо без надлежа щего правового обеспечения 51 0.
Cовершенствование правового регулирования деятельности систе мы органов внутренних дел , в том числе и ее составного элемента паспортно-визовой службы, является одним из приоритетных направле ний работы по укреплению правовых основ функционирования органов государственной власти и управления Российской Федерации.
Этому вопросу уделено особое внимание в Концепции развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года.
Как известно, под правовым регулированием подразумевается производимое "при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др. ) результа тивное , нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях упорядочения , охраны, развития в соответствии с __________________________________________________________
51 0 См. , например: Веремеенко +И 0. И. Механизм административ но-правового регулирования в сфере охраны общественного
порядка. М. ,1982. С. 180; Лазарев В. В. , Попов Л. Л. Роль пра
ва в деятельности органов внутренних дел по обеспечению
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
