Решение о выдворении из Финляндии выносит министерство внут ренних дел по представлению полиции по месту жительства иностран ного гражданина. При высылке иностранца из страны одновременно ан нулируется его виза и разрешение на пребывание. Обычно при высылке из страны устанавливается запрет на въезд в страну на определенный срок, но не более чем на пять лет.
Проблема расходов по высылке из Финляндии решается следующим образом.
Если иностранца возвращают с границы, то доставивший туда иностранца владелец транспорта обязан перевезти его назад, откуда он был взят для перевозки. Если у перевозимого иностранца нет средств на обратную дорогу, владелец транспорта обязан осуществить перевозку за свой счет.
Законом об иностранцах ФРГ вопрос лишения иностранных граждан разрешения на проживание регулирован несколько по-иному.
Иностранец может быть выслан из ФРГ, если он нарушает общест венный порядок и его пребывание угрожает безопасности ФРГ; совер шил уголовное преступление; подлежит принудительному лечению; на рушил таможенные правила или налоговые предписания; нарушил огово ренные в трудовом договоре условия работы; нарушил условия прожи вания в ФРГ; попрошайничает и бродяжничает по стране; не может обеспечить себя необходимыми средствами и т. п.
- 107
Предусматривается возможность принятия государством на себя расходов по высылке.
Если принято решение о высылке иностранца из ФРГ, об этом де лается отметка на его карточке, а в паспорте проставляется штамп "выслан".
Принятие государством расходов по высылке нежелательных иностранцев предусматривается также в США, Великобритании, Израиле и в других странах.
В ходе диссертационного исследования автором совместно с Паспортно-визовой Службой МВД России были подготовлены предложения в проект Закона Российской Федерации "О правовом положении иност ранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации ", ко торые были направлены в Государственно-правовое управление Прези дента России. Этот законопроект также рассматривался в Минюсте России, ФСБ России и ФМС России и других службах, в целом одобрив ших его.
В частности, нами предлагается ввести в законопроект самосто ятельный раздел "Ответственность иностранных граждан. Сокращение срока пребывания. Высылка", состоящий из трех соответствующих глав.
Нами предлагается заменить фигурирующий в соответствующем За коне СССР термин "выдворение", несущий, как представляется, прежде всего идеологическую нагрузку, на более нейтральный и приня тый в зарубежном иммиграционном законодательстве термин "высылка". Предполагается, что высылка из Российской Федерации иностран ных граждан и лиц без гражданства будет осуществляться по решению суда, а не органов внутренних дел, как это осуществлялось ранее.
- 108
Учитывая отнесение Конституцией Российской Федерации рассмат риваемого предмета регулирования к ведению Российской Федерации, в проекте отсутствует отсылка к законодательству субъектов Российс кой Федерации.
Предлагается определение конкретных механизмов высылки иност ранных граждан и лиц без гражданства из России. Наряду со статьями о правовых и организационных основах высылки специально выделена статья о высылке в принудительном порядке (под конвоем).
На наш взгляд, принятие вышеназванного закона позволит исклю чить существующий в России законодательный пробел (союзное законо дательство противоречит в этой части Конституции), послужит укреп лению международного сотрудничества и росту авторитета страны на международной арене.
Как уже отмечалось выше, деятельность паспортно-визовой служ бы в основном ориентирована на работу c такими категориями граж дан, как российские граждане, иностранные граждане и лица без гра жданства.
Однако, в последнее время в связи процессами, происходящими в нашей стране и вокруг нее, подразделения ПВС все чаще сталкиваются с необходимостью решения тех или иных вопросов в отношении таких категорий лиц, как беженцы и вынужденные переселенцы. Причем объ емы этой работы возрастают.
Заметим, что в соответствии с международным и внутренним за конодательством беженцем является лицо, прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации, не имеющее гражданства России, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства
- 109
вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергаться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принад лежности, вероисповедания , языка, а также принадлежности к опре деленной социальной группе или политических убеждений.
Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступле ние против мира, человечности или другое тяжкое умышленное прес тупление.
Права и обязанности беженцев, а также порядок обращения с хо датайством о признании беженцем регламентированы Законом Российс кой Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 года с изменениями, принятыми Постановлением Госдумы Федерального Собрания РФ от 20 июля 1995 5 0г. N 5 01058-1 5 1 0.
Вынужденным переселенцем является гражданин Российской Феде рации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории России вследствие со вершенного в отношении него или членов его семьи насилия или прес ледования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности вероисповедания, языка , а также принадлежности к определенной со циальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоя ___________________________________________________________ 51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N12. Ст. 425; Собрание законода
тельства Российской Федерации, 1995, N32. Ст. 3243.
- 110
тельствами , существенно ущемляющими права человека.
Правовой статус вынужденных переселенцев, правовые, экономи ческие и социальные гарантии защиты и реализации прав и законных интересов граждан России и других лиц, постоянно проживающих в стране и вынужденных покинуть место своего постоянного жительства, определены Законом Российской Федерации " О вынужденных переселен цах" от 19 февраля 1993 года с изменениями, внесенными Постановле нием Госдумы Федерального Собрания от 22 ноября 1995 года N1359-1 ГД , который, на наш взгляд, соответствует Конституции Российской Федерации и общепризнанным нормам международного права 51 0. Можно утверждать, что в настоящее время сформировалась и реа лизуется единая государственная миграционная политика, предусмат ривающая совершенствование соответствующей правовой базы, меры по контролю и регулированию миграционных процессов, обеспечению защи ты прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодолению негатив ных процессов стихийной миграции 52 0.
Об этом, в частности, свидетельствует принятие федеральной миграционной программы (разработана Федеральной миграционной служ бой Российской Федерации с участием федеральных органов исполни тельной власти, в том числе и Паспортно-визовой службой МВД Рос сии, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 авгус ___________________________________________________________ 51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N12. Ст. 427; Собрание законода
тельства Российской Федерации, 1995, N 5 049. Ст. 4723.
52 0 Федеральная миграционная программа // В кн. : Переселенцы. Под ред. Н. И. Полежаевой. - М. 1994. Вып. N 5 06. С. 22-32.
- 111
та 1994 года) 51 0.
По нашему мнению, в рамках данной программы следует безотла гательно внести ряд кардинальных изменений в законодательство Рос сии, регламентирующих деятельность ПВС в отношении беженцев и вы нужденных переселенцев.
При внесении изменений и дополнений в вышеназванные Законы Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" необходимо обеспечить достижение следующих главных целей:
создание эффективных механизмов управления (регулирования) миграционными процессами, включая регулирование въезда и выезда мигрантов путем осуществления иммиграционного контроля, стабилиза ции миграционных потоков;
защита прав и интересов граждан России вне зависимости от места их проживания либо пребывания.
Необходима разработка и систематизация нормативно-терминоло гического аппарата, что позволит квалифицировать миграционные по токи, определить меры по их регулированию и будет способствовать соблюдению интересов как человека, так и государства.
В числе рассматриваемых нормативных актов, составляющих пра вовую базу деятельности ПВС, следует упомянуть и Указ Президента России от 26 июля 1995 года N763 утвердившее Положение 52 0 "О порядке ___________________________________________________________ 51 0 В процессе работы на диссертацией нами были подготовлены и направлены в Паспортно-визовую Службу МВД РФ предложения в данную программу.
52 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N31. Ст. 3095.
- 112
предоставления политического убежища в Российской Федерации", в котором определены права и обязанности лиц, ищущих убежища ; поря док предоставления и рассмотрения ходатайств о политическом убежи ще в Российской Федерации; а также перечень лиц, которым не может быть предоставлено убежище в соответствии с Конституцией России, принципами и нормами международного права.
Приведем далее перечень проектов нормативных актов, имеющих отношение к деятельности паспортно-визовой службы, доработка и принятие которых носят безотлагательный характер.
Проекты Федеральных Законов: " О правовом положении иностран ных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"; " О по рядке выезда из Российской Федерации и въезда на территорию Рос сийской Федерации иностранных граждан"; " О миграции в Российской Федерации", " О социальной защите трудящихся мигрантов";
Указы Президента России " Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации" и "О заграничном паспорте гражда нина Российской Федерации";
соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о расселении лиц, ищущих убежища в России;
Постановление Правительства Российской Федерации " О порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при эвакуации населения в условиях чрезвычайной ситуации" и другие.
Пакет данных документов подготовлен при нашем участии пас портно-визовой службой МВД России и в установленном порядке нап равлен в Правительство Российской Федерации.
- 113
Необходимо внести изменения и дополнения в действующее зако нодательство о гражданстве, имея в виду расширить перечень основа ний для отклонения заявлений и ходатайств о приеме в гражданство лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, а также нахо дящихся в розыске за совершенные преступления, под арестом или следствием и т. п.
Полагаем, что в целях укрепления правопорядка в стране целе сообразно усилить административную и ввести уголовную ответствен ность за нарушение правил пребывания иностранцев и лиц без граж данства на территории России, злостное нарушение правил регистра ционного учета граждан России по месту пребывания и месту житель ства.
И, в заключении, еще раз подчеркнем важность безотлагательно го решения вопроса о статусе паспортно-визовой службы и ее сотруд ников в системе МВД России. Думается, целесообразно вернуться к варианту ее вхождения в состав милиции общественной безопасности. Для этого следует внести соответствующие изменения в Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" , Положение о МВД Рос сийской Федерации и Положение о Паспортно-визовой службе Минис терства внутренних дел Российской Федерации (утверждено приказом МВД России от 22 марта 1993 года N 124).
- 114
2ГЛАВА II.
2ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ
2СЛУЖБЫ МВД РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ
2СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ.
2§ 1. Организационные основы деятельности паспортно-визовой 2службы МВД Российской Федерации
В самом общем виде термин "организация" означает внутренюю упорядоченность, согласованность, взаимодействие дифференцирован ных и автономных частей целого, и совокупность процессов или дейс твий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого, и объединение людей , совместно реализующих прог рамму или цель и действующих на основе определенных правил, и дея тельность людей по созданию состояния упорядоченности объекта и субъекта управления, равно как и отношений между ними 51 0. Соответственно организационная деятельность паспортно-визовой службы заключается в осуществлении ее аппаратом (должностными ли цами, персоналом) комплекса действий (управленческих операций), направленных на обеспечение упорядоченной, согласованной деятель ности составляющих службу подразделений по совместной реализации паспортно-визового законодательства и выполнению иных оператив но-служебных задач.
Для того, чтобы более полно раскрыть сущность организации де ятельности паспортно-визовой службы, обратимся к анализу соотноше ____________________________________________________________ 51 0 См. : Советский энциклопедический словарь. М. ,1987. С. 935.
- 115
ния ключевых понятий "организация" и "управление", имея ввиду, ра зумеется, управление в социальной сфере (социальных системах). Сразу же оговорим, что мы присоединяемся к мнению тех ученых, которые полагают, что управление - это категория более высокого порядка, включающая в себя такой обязательный элемент, как органи зация. Отметим также двойственный характер управления, как вида социальной деятельности.
Во-первых, оно является формой и средством объединения людей, а во-вторых, управление - есть деятельность, т. е. затрата необхо димых физических и психологических усилий, направляемых и контро лируемых сознанием людей для достижения поставленных целей 51 0. Исходя из изложенного, "организация", рассматриваемая как составная часть процесса социального управления, традиционно упот ребляется в двух основных аспектах: в организации аппарата управ ления (статика организации) и в организации процесса управления (динамика организации) 52 0.
Отметим далее, что управление требует упорядочения управляю щего субъекта, его оптимизации. Эта деятельность предполагает соз дание соответствующих оргструктур.
При этом под организационной структурой органа внутренних дел понимается основанная на разделении функций совокупность должнос тей и подразделений, обеспечивающая его целостность, а также тре ____________________________________________________________ 51 0 См. : Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны об щественного порядка. М. , 1972. С. 36.
52 0 См. : Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. М. , 1984. С. 62.
- 116
буемое взаиморасположение и упорядоченность всех составляющих эле ментов данного органа 51 0.
Организационная структура каждой отраслевой службы (иерархи ческой совокупности подразделений, объединенных в единый блок и под единым руководством в целях обеспечения самостоятельного нап равления оперативно-служебной деятельности) предполагает наличие: упорядоченной иерархической системы соответствующих подразде лений;
внутреннего построения каждого отдельного звена;
перечня соответствующих должностей (штатного расписания) и функциональных обязанностей;
норм материально-технической положенности каждого подразделе ния.
Организационная структура определяется с учетом:
содержания выполняемых задач;
национально-государственного и административно-территориаль ного деления страны (формы государственного устройства Российской Федерации) и распределения компетенции между Федерацией, субъекта ми Федерации и органами местного самоуправления;
имеющихся материально-технических и кадровых ресурсов.
Как отмечалось в предыдущей главе, паспортно-визовая служба была создана и начала функционировать в соответствии с приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года в результате слияния двух самостоятельных (до этого) подразделений: паспортного и визового. ____________________________________________________________ 51 0 Алексеев А. А. Проблемы государственного управления в уго ловно-исполнительной системе России. Рязань, 1996. С. 8
- 117
Самостоятельная служба виз и регистраций (ВИР) достигла пика своего развития в конце 70-х годов, когда в системе МВД СССР функ ционировало 35 отделов и 45 отделений общей численностью около 1300 человек.
В дальнейшем практика шла по пути сокращения подразделений ВИР, слияния их с паспортной службой и аппаратами охраны общест венного порядка.
Согласно решению Коллегии МВД СССР от 28 октября 1987 года общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, ре гулирующих вопросы выезда за границу и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управление виз и разрешений и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в составе которого находился отдел виз и регистраций (ОВИР).
Данная структура существовала до марта 1993 года.
Сегодня служба является самостоятельным структурным подразде лением центрального аппарата МВД России (на правах Управления) и имеет в своем составе: отдел по реализации законодательства о гражданстве, отдел виз и разрешений, паспортный отдел, организаци онно-аналитическое отделение и секретариат.
Реализацией законодательства по вопросам паспортной системы занимаются паспортные отделы МВД республик, УВД краев, областей и автономных образований, ГУВД города Москвы, Московской области, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Они осуществляют руководство подчиненными паспортными подразделениями, контролируют их повседневную деятельность, вырабатывают мероприятия по совер шенствованию ее форм и методов с учетом специфики населенных пунк
- 118
тов, интенсивности передвижения населения, занимаются информацион но-аналитической работой и т. д.
Паспортно-визовая служба в своей деятельности вступает в не посредственный контакт со значительной частью российских граждан, а также иностранцев, прибывающих в Россию.
Только за 1991-1994 г. г. в службу по различным вопросам обра тилось более 100 млн. человек. Ежегодно работниками службы гражда нам выдается в среднем около 4, 5 млн. внутренних паспортов и 2 млн. загранпаспортов, оформляется регистрация или снятие с регист рационного учета свыше 19 млн. человек, разыскивается свыше 60 тыс. неплательщиков алиментов и госдолжников, устанавливается 12, 7 тыс. преступников и 18 тыс. лиц, находящихся в розыске. В заинте ресованные подразделения органов внутренних дел, а также в другие правоохранительные органы ежегодно передается около 150 тыс. ин формаций о лицах, представляющих оперативный интерес.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
